Por Agustín Fernández Righi, colaborador del Observatorio de Política Internacional
Los hechos recientes en Bielorrusia ponen el foco sobre la persistencia de la “última dictadura de Europa” y la necesidad internacional de protección de la democracia y los derechos humanos. La Unión Europea se enorgullece de ser un bastión de dichos valores y sin embargo se ha visto impedida de poder extenderlos en aquel país. De hecho, su política hacia el mismo puede ser descrita como ambigua en el mejor de los casos. ¿Podrá la UE rectificar esto y recuperar su legitimidad democrática en Europa del este?
Recientemente, el principal diplomático de la Unión Europea, Josep Borrell, ha anunciado que la UE no reconoce a Lukashenko como presidente legítimo de Bielorrusia y que procederá a imponer sanciones económicas a altos oficiales de la administración de dicho país (aunque, interesantemente, no a Lukashenko en persona), a quienes identifica como involucrados directamente en el amañamiento de las elecciones y la brutal represión a las protestas.
De momento, la posición de la UE consiste en implementar estas sanciones a la par de insistir en que se abra un diálogo entre el gobierno y la oposición al amparo de la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE). Así se decidió luego de una reunión de los líderes de la UE. Sin embargo, esto demuestra un cambio de tono en la posición del bloque, ya que en las semanas antes de la reunión se llamaba a la realización de nuevas elecciones, posición sobra la que insistieron países históricamente comprometidos en su oposición a Lukashenko, como Lituania y Estonia.
Sin embargo, es absolutamente legítimo poner la eficacia y el real impacto de estas medidas en duda. Un repaso histórico sobre las relaciones entre Bielorrusia y la Unión Europea pone en perspectiva la respuesta de la UE ante la crisis en este país tan cercano a Rusia, así como sus posibles desenlaces.
(Bielo)Rusia
Para poder ubicar la situación de Bielorrusia, conviene recordar que este país surge de la caída de la Unión Soviética, en el período que va desde 1990 a 1991. Del antiguo gigante soviético emergió, además de su heredera -en términos de derecho internacional- Rusia, una plétora de Estados de diversos tamaños y composiciones demográficas desde el Mar Báltico al Negro.
Entre estos se encontró Bielorrusia, que pese a poseer una identidad histórica distintiva había sido asimilado en gran medida al sistema soviético y, por lo tanto, a lo que conforma actualmente elementos de la identidad rusa. Por poner un ejemplo, a comienzos de los años ’90 era descrito, por voces de la vecina Lituania, como un “parque temático soviético”, por sus ciudades que aún ostentaban nombres y monumentos de la antigua URSS (Marples, 2020), y de hecho, pese a existir una lengua bielorrusa, por mucho tiempo una gran parte de la población (y sobre todo las figuras políticas, sin importar el signo) se sentía más familiar hablando ruso, siendo hoy en día de uso habitual una mezcla de ambos idiomas, conocida como trasianka (Korosteleva, 2009).
En conjunción con una economía que supo estar integrada plenamente al sistema organizado desde Moscú, la afinidad pro-rusa del país no pudo evitar estar presente desde un comienzo. Cuando llega al poder en 1994 Alexandr Lukashenko, por aquel entonces un funcionario de rango medio y sin base política, el alineamiento con Rusia se hizo aún más explícito, llegando a firmarse múltiples acuerdos de integración, e incluso una unión política entre los dos países de ambiciones, si bien nominales, supranacionales.
El peso y grado del acercamiento con Rusia se deben no sólo a la integración cultural y productiva que puede rastrearse a la época soviética, sino también a un rechazo a los tiempos de la ruptura del bloque comunista, que se identifican con épocas de depresión económica, fallidos intentos de reforma en los países de la zona, y corrupción. Estas percepciones, muy extendidas a fines del siglo pasado en una población ya de por sí desinteresada en la participación política, también explican el largo reinado de Lukashenko (Korosteleva, 2009), quien comenzó a ganar notoriedad política como líder de una comisión parlamentaria que investigaba hechos de corrupción (Marples,2020). Si bien las irregularidades electorales, la persecución a la oposición y otras violaciones a los DDHH pueden también rastrearse a aquella era, no puede negarse que el ‘último dictador de Europa’ supo contar con un apoyo relativamente extendido y, cuando no, un desinterés general que no supo ser canalizado por una oposición fragmentada.
El alineamiento con Moscú debe entenderse, a su vez, en términos geopolíticos ante una OTAN que apretaba el lazo en torno a Rusia al aceptar la admisión de países como Polonia, Hungría, Lituania, Estonia y Letonia (Berryman, 2012). Países que también eran considerados como candidatos para la Unión Europea (y efectivamente terminaron siéndolo). Desde Rusia se comprendió que, si bien la disputa ideológica con Washington había terminado, la partida geopolítica en Eurasia no. Por lo tanto, desde el Kremlin fue bienvenido el acercamiento de Minsk, si bien los proyectos de unión completa nunca despertaron un gran entusiasmo en la dirigencia política rusa, en un intento de definir mejor y en su propio interés una región cuya situación geopolítica se encontraba –y se encuentra- irresuelta. De esta manera, Bielorrusia pasó a convertirse en el ejemplo ideal del país que cumple el papel de zona de amortiguamiento entre Rusia y la OTAN, algo que históricamente siempre ha sido un objetivo en la política exterior rusa (Berryman, 2012; Dawson y Fawn, 2001).
Las Relaciones con la UE
Considerando la evolución histórica anterior, no sorprende que desde la Unión Europea haya predominado la percepción de Bielorrusia como un mero satélite ruso, y por lo tanto dejado de lado a la hora de agrandar la UE hacia el este (al admitir nuevos miembros, por ejemplo) o de integrar al país en sus políticas para ordenar y apaciguar dicho ‘vecindario’. De esta manera, el régimen de Lukashenko pasó mucho tiempo aislado de los proyecto del bloque europeo para Europa del este.
Sin embargo, entender a Bielorrusia como una satrapía rusa, o la relación entre ambos países como de una unión real corre el riesgo de perder de vista la agencia del régimen bielorruso como actor, tanto internacional como en el ámbito interno de dicho país. En última instancia, y pese a la integración social y económica que pueda existir con la Federación Rusa, el interés del régimen de Lukashenko es permanecer en el poder. Siguiendo esta línea, no ha tenido problema en tensionar sus relaciones con el vecino del Este y acercarse por momentos a la Unión Europea cuando lo ha visto conveniente (Bosse, 2009; Dura, 2008; Hansbury, 2017).
El vaivén histórico de Lukashenko para mantenerse en el poder, que lo ha llevado a mirar por intervalos hacia la UE o hacia Moscú, ha tenido su contrapartida por parte de la política exterior comunitaria del bloque europeo. De esta manera, la UE ha optado por aplicar sanciones al régimen bielorruso en momentos en que éste decide estar en buenos términos con Rusia (‘buenos términos’ queriendo decir, en este caso, subsidios a los hidrocarburos que el país compra a Rusia y después vende a la UE) y, por lo tanto, no encuentra motivos para autolimitarse en el uso de la fuerza del Estado contra la oposición. Sólo para levantar sanciones y realizar ‘acercamientos críticos’ al régimen cuando éste, por alguna disputa con el Kremlin, decide que el buen relacionamiento con Europa es una prioridad en su política exterior. En dichos momentos, Lukashenko liberó a algunos presos políticos y aflojó ligeramente su control de los medios de comunicación en el país (Bosse, 2009; Dura, 2008; Hansbury, 2017).
Para ilustrar esta suerte de ‘danza’ en la política exterior bielorrusa y las reacciones de sus principales interlocutores (Rusia y la UE) podemos mencionar el período 2008-2009, cuando la guerra entre Rusia y Georgia permitió a Lukashenko alejarse de Moscú y formar parte de la instancia multilateral de la UE con Europa del Este, la ‘Asociación Oriental’. Desde Europa se levantaron las sanciones y Lukashenko liberó presos políticos, entre otras medidas. De todas formas, las relaciones se deterioraron rápidamente, luego de que Lukashenko reprimiera violentamente las protestas que siguieron a las elecciones presidenciales de 2010 y la UE estableciera sanciones para 177 bielorrusos (Salem, 2020). El deterioro poco importó al dictador, que por entonces se había amigado con Rusia y acordado con el entonces presidente ruso, Medvedev, la unión aduanera con aquel país y Kasajstán, así como un suministro de hidrocarburos rusos (que se refinan en Bielorrusia y se exportan hacia la UE) sin impuestos.
Un patrón similar se dio a partir del 2014, cuando Lukashenko tomó un rol activo en facilitar conversaciones en Minsk entre Rusia y Ucrania luego de la crisis por la anexión de Crimea. Los esfuerzos de Bielorrusia en este ámbito llevaron también al establecimiento de un grupo de trabajo con la UE y se abrieron también canales de diálogo con Bruselas sobre Derechos Humanos. Otra vez la relación se deterioró y no se dieron avances significativos hacia una democratización del país (Hansbury, 2017).
Por otro lado, las relaciones de la UE con Bielorrusia no se han limitado a los intentos por democratizar el país cuando éste decide que le interesa mantener buenas relaciones y a sancionar a funcionarios de régimen cuando estos intentos fracasan. La política de la UE también ha dejado de lado, por momentos, estos objetivos liberales y se ha enfocado en ejes realistas en su cooperación con Bielorrusia. Debido a que la UE, como Rusia, también tiene un interés en definir geopolíticamente la región, ha buscado cooperar con dicho país en temas como seguridad fronteriza, migración y, sobre todo, seguridad energética, indiferentemente de las sanciones pendientes sobre el régimen de Lukashenko, mediante iniciativas de cooperación técnica horizontal (Bosse, 2009; Dura, 2008).
En otras palabras, la UE ha utilizado lo que puede denominarse una gobernanza tanto ‘suave’ como ‘dura’ con el fin de que Bielorrusia se ajuste a sus valores (democracia, DDHH, etc.). Pero la división entre objetivos realistas e idealistas en su política para el país ha llevado a que existan pocos vínculos políticos, legales e institucionales con éste. Así, sus interacciones se han dado cada vez más mediante canales semi-oficiales en los temas ya mencionados. Es decir, más sobre la base de interés mutuo que de valores compartidos (Bosse, 2009).
A modo de conclusión
Como se desprende de la revisión histórica del accionar de la UE para con el régimen de Lukashenko, pareciera que no hay nada nuevo en estas nuevas sanciones anunciadas. La clara división de su política exterior entre objetivos realistas e idealistas o liberales ha impedido realizar avances en la democratización del país, al contradecirse entre sí y no intentar articularse.
La disonancia entre el compromiso con la democracia y la sociedad civil, buscando democratizar el país desde las bases y sancionando al régimen, por un lado, y la cooperación horizontal con el gobierno bielorruso en temas de interés mutuo como seguridad y energía, no ha hecho más que afectar la eficacia y la credibilidad de las acciones de la UE. El resultado final ha decepcionado a la oposición bielorrusa y beneficiado al régimen de Lukashenko.
¿Dónde deja esto, entonces, a las nuevas sanciones anunciadas por la Unión Europea y sus declaraciones sobre las últimas elecciones? En primer lugar, se debe reconocer que esta vez Lukashenko se siente más amenazado por las protestas y la oposición, como demuestra la brutalidad con la que ha reprimido las manifestaciones en su contra, que supera la realizada en el pasado. Segundo, Lukashenko se ha convertido en una molestia para Moscú, que además ya no depende tanto de las buenas relaciones con Bielorrusia para asegurar que el gas exportado a la UE llegue a destino, gracias a la conclusión del gasoducto Nord Stream (y pronto su hermano, casi terminado, Nord Stream 2)a través del Báltico hasta Alemania.
Por último, desde Moscú se ven reacios a intervenir por la fuerza para mantener al ‘último dictador de Europa’ en el poder, puesto que esto podría generar un sentimiento anti-ruso en el país, pero tampoco quiere que Lukashenko sea removido violentamente o por un alzamiento popular.. Bielorrusia no es Ucrania y el Kremlin no desea crear una nueva frontera inestable, sobre todo en un país históricamente tan cercano.
Por lo tanto, existe un margen para que la UE pueda brindar un apoyo a la democratización del país en negociación directa con Moscú, y de hecho sobre esto han existido tratativas desde Alemania. En este sentido, el llamamiento de la UE para realizar nuevas elecciones al amparo de la OSCE pueden ser un paso en la dirección correcta y la exclusión de Lukashenko de la lista de sancionados puede tratarse de un mensaje, para él pero más que nada para Rusia, de que la UE desea encontrar una salida negociada de la crisis. El tiempo, y la fuerza del pueblo bielorruso por lograr una democracia transparente y respetuosa de los derechos humanos, demostrarán cuál será el desenvolvimiento de los acontecimientos.
Referencias bibliográficas
Berryman, J. (2012). Geopolitics and Russian Foreign Policy. International Politics, 49, 530-544.
Bosse, G. (2009). Challenges of EU governance through Neighbourhood Policy and Eastern Partnership: the values/security nexus in EU-Belarus relations. Contemporary Politics, 15(2), 215-227
Dawson, A. H. y Fawn, R. (2001). The changing geopolitics of eatern Europe: An introduction. Geopolitics, 6 (1), 1-5.
Dura, G. (2008). The EU’s limited response to Belarus’ Pseudo ‘New Foreign Policy’. CEPS Policy Brief, 151.
Hansbury, P. (2017). Toward a New European Union Strategy for Belarus. E-International Relations, 1-5.
Korosteleva, E. (2009). Was There a Quiet Revolution? Belarus After the 2006 Presidential Election. Journal of Communist Studies and Transition Politics, 25 (2-3), 324-346.
Marples, D. R. (2020). Understanding Ucraine and Belarus. E-International Relations Publishing. Bristol: England.
Salem, K. (2020). What the EU can do for Belarus. E-International Relations.