Por Milagros Andurell, miembro del Observatorio de Política Internacional.
Fuente: ©shutterstock/Ksenia Ragozina
La transición energética ha provocado un aumento de la demanda de litio a nivel mundial, abriendo una ventana de oportunidad para los países del Triángulo del Litio -Argentina, Bolivia y Chile-. Frente a esto, los Estados se enfrentan al desafío de generar legislación adecuada y prácticas responsables para aprovechar esta situación.
El oro blanco, o litio, es un mineral que, desde hace décadas, ha sido utilizado en distintas actividades industriales. Sin embargo, al convertirse en un insumo crucial para la fabricación de las baterías de iones de litio, ha tenido un crecimiento explosivo que lo ha llevado a convertirse en un elemento de gran importancia estratégica en la actualidad (1).
Las baterías de iones de litio, creadas en 1991, alimentan los dispositivos electrónicos más utilizados del planeta, desde teléfonos y computadoras a vehículos eléctricos. Además, permiten almacenar grandes cantidades de energía procedente de fuentes renovables, como la solar y la eólica, resultando esenciales para la transición energética hacia las energías renovables. Por ello, se espera que la importancia estratégica del litio vaya en aumento en los próximos años, llegando al punto que se prevé que la demanda de este insumo se multiplique por 40 en las próximas dos décadas (2).
Esto conlleva grandes implicancias geopolíticas para aquellos Estados que cuenten con los recursos necesarios para satisfacer esta demanda. Así, en el centro de esta temática, es posible encontrar al Triángulo del Litio, una región conformada por Argentina, Bolivia y Chile que concentra el 60% de las reservas mundiales de litio. Según el último informe del Servicio Geológico de Estados Unidos (USGS, por sus siglas en inglés), como producto de la exploración continua, los recursos de litio identificados han aumentado considerablemente en todo el mundo, ascendiendo a un total de 98 millones de toneladas. Puntualmente, se han identificado 21 millones de toneladas en Bolivia; 20 en Argentina y 11 en Chile (3).
De esta forma, frente al auge del litio, la región tiene ante sí una gran oportunidad para obtener una fuente de ingresos que permita acelerar su estructura productiva y promover el desarrollo sostenible, tanto en sus países como en el mundo (4). No obstante, estas inversiones necesitan ser realizadas lo antes posible dado que, para muchos expertos, la ventana de oportunidad del litio podría llegar a su fin en dos o tres décadas ya que, por cambios en la tecnología, se podrían desarrollar alternativas de baterías menos intensivas en el uso de litio. Adicionalmente, también existe la posibilidad de que se descubran nuevas reservas de litio en el mundo y la región deje de encontrarse en el centro de la oferta (5).
Por todo esto, la forma en la que cada estado aborda, dentro de sus marcos normativos, la explotación y la producción de este recurso resulta crucial para aprovechar esta oportunidad.
En primer lugar, Chile cuenta con una larga historia en la industria del litio, que comienza con el descubrimiento del Salar de Atacama en 1962. En la actualidad posee la mayor cantidad de reservas comercialmente viables, a pesar de tener menos recursos potenciales que Bolivia y Argentina (6). La extracción del litio en estas reservas está controlada principalmente por dos empresas: Albemarle, empresa estadounidense, y Sociedad Química y Minera de Chile (SQM), la mayor empresa chilena de extracción de litio (6).
En un inicio, al considerarlo un material de interés nuclear, Chile consideró al litio una propiedad exclusiva del Estado nacional chileno y lo excluyó del régimen concesional minero mediante el Decreto Ley. No 2886 de 1979 (7). Esta normativa aún vigente, además, establecía que la exploración, explotación y beneficio del litio solo podía ser realizada por el Estado, sus empresas o por concesiones administrativas. Sin embargo, la norma exceptuaba a aquellas previas a su entrada en vigor, tales como los terrenos de la Corporación de Fomento de la Producción -CORFO- en el Salar de Atacama, que actualmente operan bajo el control de SQM y Albemarle (8).
El Estado fue orientándose hacia el desarrollo del valor agregado del litio y, en el período 2016 - 2018, los contratos de concesión con estas empresas fueron renegociados, aumentando significativamente el volumen de producción y la capacidad del Estado para captar la renta del recurso. Así, se estableció una política de regalías móviles que aumenta progresivamente del 6,8% al 40% (9).
En abril de 2023, el presidente Gabriel Boric, anunció el lanzamiento de una nueva Estrategia Nacional del Litio. La misma incluye la creación de la Empresa Nacional del Litio, con la participación del Estado en todo el ciclo de producción del litio y un liderazgo de las actuales empresas estatales de cobre del país, Codelco y ENAMI. De esta forma, sin llegar a una nacionalización total, el estado chileno tendía una mayor participación (10).
Adicionalmente, plantea otras propuestas, tales como: promover alianzas público-privadas a lo largo de todo el ciclo industrial del litio; crear una Red de Salares Protegidos; modernizar el marco institucional; crear un Instituto Tecnológico y de Investigación Público de Litio y Salares; incorporar al Estado en la actividad productiva del Salar de Atacama; y la prospección de otros salares (11).
No obstante, cabe destacar que el proyecto de creación de la Empresa Nacional del Litio necesita de un gran nivel de apoyo en el Congreso, el cuál Boric no posee, y es un proyecto que se encuentra actualmente cuestionado por diversos sectores. Mientras tanto, Codelco y ENAMI se encuentran renegociando, en representación del gobierno, los contratos de arrendamiento con SQM y Albemarle, a expirar en 2030 y 2043, respectivamente (12).
En segundo lugar, en Bolivia se encuentran los mayores recursos de litio y el mayor salar del mundo, el Salar del Uyumi. Sin embargo, el país ha enfrentado dificultades para transformar sus abundantes recursos en reservas comerciales, debido en gran parte a la falta de inversión.
En cuanto a la legislación del litio, tal como señala Martín Obaya (2019) en los comienzos de la exploración de los salares, en las décadas 70 y 80, las interacciones entre los actores involucrados eran principalmente de un carácter técnico. Luego, entre 1985 y 2003, se dieron intentos fallidos de establecer un régimen que otorgue concesiones que favorecían a la empresa estadounidense Lithco, para finalmente, a partir de 2003, apoyarse en la autoridad del Estado Nacional de Bolivia, a partir del control directo del litio (13)
Más precisamente, es durante la presidencia de Evo Morales en donde se dictan distintos documentos relevantes para la estrategia boliviana para el litio. Entre ellos, es posible destacar el Decreto Supremo Nº 29.49628 de 2008 y la Constitución Política del Estado de 2009. El primero, declara de “prioridad nacional” la industrialización del Salar de Uyuni y destina un presupuesto y estructura institucional, mediante la creación de la Dirección Nacional de Recursos Evaporíticos (DNRE), a la Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL) destinado a ese fin. En esta línea, la Constitución Política del Estado de 2009, establece el “carácter estratégico y de interés público para el desarrollo del país” de los recursos naturales (13). Así, aquellas concesiones sobre recursos naturales y servicios básicos existentes en el país son anuladas (14).
Seguido de esto, en 2010 el gobierno anunció la Estrategia Nacional para la Industrialización de los Recursos Evaporíticos, financiada por el Banco Central de Bolivia y abarcando toda la cadena de valor del litio. Luego, en 2014 la Ley de Minería y Metalurgia Nº535 de 2014, también conocida como la Ley del Litio, establece que las regalías mineras para los recursos evaporíticos serán del 3% (13).
En 2017, la Ley N° 928 crea la Empresa Pública Nacional Estratégica de Yacimientos de Litio Bolivianos – YLB-, reemplazado a la Gerencia Nacional de Recursos Evaporíticos (GNRE). En la misma, se establece a YLB como la responsable de realizar todas las actividades de la cadena productiva: “prospección, exploración, explotación, concentración, instalación, implementación y puesta en marcha, operación y administración de recursos evaporíticos, complejos de química inorgánica, industrialización y comercialización” (15).
En este marco de fuerte presencia estatal, la agenda nacional 2021-2025 del presidente Arce tiene como objetivo un rápido desarrollo a través del proceso de la tecnología de Extracción Directa de Litio (o EDL), un nuevo método de extracción que puede llegar a preservar más del 98% del agua utilizada para la extracción. Para ello, el gobierno ha promovido asociaciones con empresas extranjeras. Entre estos, se encuentran los convenios firmados con el consorcio chino CBC para la creación dos plantas en los salares de Coipasa y Uyuni, [MA7] y los pactados en junio con la empresa estatal rusa Rosatom y la china Citic Guoan Group (16).
En tercer lugar, en Argentina, si bien es posible encontrar antecedentes de exploración de los salares en la década de 1980, la producción y exportación de derivados de litio en el país comenzó en la década de los noventa, con el proyecto Fénix en el Salar del Hombre Muerto, operado por FMC- Minera del Altiplano (17).
Paralelamente, los principales ejes del marco regulatorio federal también datan de la década de los noventa: la Constitución Nacional de 1994, el Código de Minería y la Ley de Inversiones Mineras.
Por un lado, el artículo 124 de la Constitución confirma “... corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio” (18). Dicho de otra forma, son las provincias aquellas que pueden regular el uso y disposición del litio. Por otro, el Código de Minería otorga a personas físicas o jurídicas la posibilidad de adquirir la propiedad de minas de litio a través de concesiones otorgadas por la autoridad competente. Asimismo, crea una clasificación para las minas de acuerdo a las sustancias minerales que contienen, y en el caso de los minerales metálicos, remarca que solo podrán explotarse en virtud de concesión legal (17).
Por último, la Ley de Inversiones Mineras de 1993 otorga incentivos a la inversión privada, proporcionando estabilidad fiscal durante 30 años. Además, brinda incentivos para los primeros años de la actividad, en vistas de reducir el coste de la inversión. De esta forma, reduce gastos para la prospección y exploración y amortiza las inversiones y exenciones fiscales sobre los bienes de capital importados y establece un tope del 3% a los cánones provinciales (8).
Por otro lado, la autonomía provincial tuvo como consecuencia una gran heterogeneidad en cuanto a la normativa, tanto en aspectos procedimentales para el otorgamiento de permisos y concesiones como para el establecimiento de normas medioambientales particulares (19) (20). Un ejemplo de esto es la clasificación del litio como “recurso estratégico”, que si bien no está declarado como tal por el Estado nacional, si es considerado así por Jujuy y La Rioja desde 2011 y 2023, respectivamente (21). Actualmente, la necesidad de que las provincias unifiquen la normativa para la explotación e industrialización del litio se encuentra en discusión a nivel nacional (22).
Teniendo en cuenta todo lo mencionado, y a modo de conclusión, es posible afirmar que no existen dudas de que el aumento de demanda a nivel global por el litio representa una oportunidad para los países del Triángulo del Litio. No obstante, el aprovechamiento de esta oportunidad representa a su vez un desafío que requiere generar una legislación adecuada y prácticas responsables para utilizar este recurso.
Frente a esto, Chile, Bolivia y Argentina demuestran tres modelos que difieren entre sí. En primer lugar, Chile y Bolivia presentan similitudes en su gestión del litio dado que consideran al litio un recurso estratégico y lo abordan desde un enfoque nacional y centralizado. Sin embargo, mientras que Bolivia concentra la todas las actividades de la cadena productiva del litio mediante YLB, el gobierno de Chile actualmente negocia las concesiones con el sector privado mediante CORFO al mismo tiempo que intenta, con pocas probabilidades de éxito, crear una Empresa Nacional del Litio. Por último, Argentina presenta grandes diferencias dado que se basa en un modelo federal y con una mayor apertura a la inversión extranjera.
A pesar de estas diferencias estos marcos regulatorios tienen en común que se encuentran siendo discutidos por distintos sectores al interior de cada país, por motivos económicos, sociales y medioambientales.
Citas bibliográficas
1 - López, A., Obaya, M., Pascuini, P., y Ramos, A. (2019). Litio en la Argentina: Oportunidades y desafíos para el desarrollo de la cadena de valor (Vol. 698). Inter-American Development Bank.
2 - Ellerbeck. S. (2023), Lithium: Here’s why Latin America is key to the global energy transition. World Economic Forum. https://www.weforum.org/agenda/2023/01/lithium-latin-america-energy-transition/?DAG=3&gclid=Cj0KCQjw0IGnBhDUARIsAMwFDLlOy4xJ0R28Wl5pGYbdGc3K-mIUXIGGiG5MEEEXFhO7wVQcvUJ8DQEaAoPIEALw_wcB
3 - National Minerals Information Center (2023). Lithium. United States Geological Survey. https://www.usgs.gov/centers/national-minerals-information-center/lithium-statistics-and-information
4 - Salazar-Xirinachs, J.M. (2023). Extracción e industrialización del litio en América Latina y el Caribe: oportunidades y desafíos. El País. https://elpais.com/chile/2023-07-08/extraccion-e-industrializacion-del-litio-en-america-latina-y-el-caribe-oportunidades-y-desafios.html#?prm=copy_link
5 - Barría, C. (2023). En qué se diferencian los modelos de explotación de litio de Chile, Bolivia, Argentina y México (y qué los une).BBC. https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-65450780
6 - Berg R. y Sady-Kennedy T. A. (2023). South America’s Lithium Triangle: Opportunities for the Biden Administration. CSIS. https://www.csis.org/analysis/south-americas-lithium-triangle-opportunities-biden-administration
7 - Poveda, R. (2020). Estudio de caso sobre la gobernanza del litio en Chile. Natural Resources and Development, No. 195 (LC/TS.2020/40), Santiago, Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC).
8 - CEPAL, N. (2023). Lithium extraction and industrialization: opportunities and challenges for Latin America and the Caribbean. CEPAL.
9 - Jimenez, J. (2023). Litio: ¿cuánto pagan las mineras y qué pasa en Chile y Bolivia?. Chequeado. https://chequeado.com/el-explicador/litio-cuanto-pagan-las-mineras-y-que-pasa-en-chile-y-bolivia/
10 - Investment Policy Hub (2023). Chile - Launches a new National Strategy for Lithium. UNCTAD. https://investmentpolicy.unctad.org/investment-policy-monitor/measures/4305/chile-launches-a-new-national-strategy-for-lithium
11 - Gobierno de Chile (2023). Empresa Nacional del Litio: Presidente Boric da a conocer estrategia para el aprovechamiento del mineral. Gobierno de Chile. https://www.gob.cl/noticias/presidente-boric-da-conocer-creacion-de-empresa-nacional-del-litio/
12 - Osborn, C. (2023). Chile Details Its National Lithium Strategy. Foreign Policy. https://foreignpolicy.com/2023/06/23/chile-boric-lithium-strategy-minerals-industry-green-energy-batteries/
13 - Obaya M (2019), “Estudio de caso sobre la gobernanza del litio en el Estado Plurinacional de Bolivia”, Documentos de Proyectos (LC/TS.2019/49), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
14 - Jimenez Rivera, H (2020). Política de industrialización de litio, el caso boliviano. Policy brief, 85, 1-8.
15 - Tessone, M. O. R., Etcheverry, R. O., Kruse, E. E., & Moreira, P. (2021). El interés del Estado por el Litio: Su rol en los países que componen el “Triángulo del Litio”. Universidad Nacional de La Plata, 60-69.
16 - Molina, F (2023). Luis Arce denuncia que el litio de Bolivia está “amenazado por la derecha internacional”. El País https://elpais.com/internacional/2023-03-21/luis-arce-denuncia-que-el-litio-de-bolivia-esta-amenazado-por-la-derecha-internacional.html
17 - Ministerio de Desarrollo Productivo de la Nación (2021). Informe Litio Octubre 2021. Ministerio de Desarrollo Productivo de la Nación.
18 - Constitución de la Nación Argentina [Const.] (22 de agosto de1994) [Reformada] 1° ed. Editorial legislativa.
19 - Freytes C., Obaya M. y Delbuono V. (2022). Litio: federalismo y desarrollo de capacidades productivas y tecnológicas. Fund.ar.
20 - Gutierrez, F. y Garibotti, C. (2019). Litio – Algunos apuntes sobre el marco regulatorio argentino y sus desafíos. Panorama Minero, No. 475
21 - Ley 10.608 de 2023. Declara al litio y a sus derivados como recursos naturales estratégicos. 15 de Enero de 2023. Publicada en el Boletín Oficial, 17 de Enero de 2023. Argentina.
22 - Ministerio de Economía (2021). El Gobierno y las provincias conformaron la Mesa Nacional del Litio. Ministerio de Economía. https://www.argentina.gob.ar/noticias/el-gobierno-y-las-provincias-conformaron-la-mesa-nacional-del-litio