Por Daniel Oropeza, miembro del Observatorio de Política Internacional
Introducción
El viernes 14 de agosto, el Departamento de Justicia de los Estados Unidos informó que había confiscado cuatro buques que habrían estado transportando combustible de Irán a Venezuela[1], sumergida en una crisis de desabastecimiento de gasolina luego de años de disminución en la capacidad de refinación doméstica. Irán, que en mayo había enviado exitosamente un cargamento de combustible a Venezuela, negó que los buques o su contenido tengan relación alguna con ellos[2]. Cualquiera sea el caso, la situación constituye un episodio más en la estrategia de “máxima presión” que la presidencia de Donald Trump ha puesto no solo sobre Irán, sino también sobre Venezuela. Kayhan Barzegar decía que, ante esta “máxima presión” de Estados Unidos, Irán ha respondido con una política de “máxima resistencia”[3]; pero, como veremos, no es solo Irán quien ha seguido este camino.
La evolución de la política exterior Venezolana: la relación con Estados Unidos, China, Rusia, y los vínculos con América Latina
Viendo en conjunto los últimos veinte años de política exterior venezolana, el país lleva preparándose para el predicamento en el cual se encuentra desde el giro que Hugo Chávez dio a la política doméstica en 1999. Aunque la Venezuela de democracia representativa (1958-1998) mantenía espacios de relativa autonomía respecto de la política de Estados Unidos, con Chávez hubo un vuelco cualitativo considerable por el cual el país comenzó a verse como protagonista en la construcción de un orden internacional multipolar post-estadounidense. Para ello, consideró que necesitaba recurrir a potencias extra-hemisféricas (Rusia y China) para equilibrar la influencia de Estados Unidos a través de una estrategia de balance-suave (soft-balancing).
Sin embargo, cuando miramos ahora a Venezuela, esas aspiraciones parecen lejanas. No obstante, esto no quiere decir que las haya abandonado o haya alterado sus intereses y alianzas. Para acercarnos a la relación entre Venezuela y poderes extra-regionales, puede servir considerar algunas tendencias generales en América Latina. Durante las últimas dos décadas, Estados Unidos se ha mostrado crecientemente menos interesado en la región y, a su vez, la presencia de países como China, Rusia e Irán se ha profundizado en los países latinoamericanos.
Farah y Babineau[4] consideran que el interés chino en América Latina se ha canalizado principalmente a través de un vínculo económico-pragmático, razón que explica su énfasis en acceder a las principales economías de la región, espacio que ve como la “extensión natural” de su Iniciativa de la Franja y la Ruta. Por lo tanto, a pesar de que ha habido cierta preocupación por un posible “nexo autoritario” (por el cual China privilegiaría relaciones con países autoritarios o reforzaría estas tendencias en países con los que se involucra) entre China y países de la región en contra de Estados Unidos[5], no parece ser este el caso de las relaciones sino-latinoamericanas[6].
Esto no quiere decir que China no persiga objetivos estratégicos a través de su expansión comercial y económica; pero sí resalta que el enfoque anti-estadounidense de la relación Venezuela-China proviene de Venezuela y no parece formar parte de un diseño chino en sus relaciones con la región. El interés de China en el país pasa por el de una economía emergente que busca asegurar el suministro de energía y materias primas para sostener su expansión, mientras que el temprano interés de Chávez por atraer el interés chino pasaba por la decisión pragmática de alinearse con la potencia económica en ascenso. Desde un Memorando de Entendimiento en el 2001, la alianza bilateral se ha consolidado en los últimos años con inversiones y apoyo financiero y técnico de Beijing en el país.
Aunque China se ha mostrado incómoda con el manejo fiscal y económico de Venezuela desde al menos el 2010[7], criticando el pobre manejo y distribución de recursos del país, así como el estado de su infraestructura y avance tecnológico, Beijing nunca ha dejado de ser instrumental para que el gobierno de Maduro continúe en el poder. A medida que China se vuelve menos frontal en su apoyo al gobierno del Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV), vale la pena recordar que, como en muchos otros asuntos globales en los que convergen intereses rusos y chinos con la revisión del orden mundial, Rusia suele tomar la posición más antagonista.
Los intereses rusos en la región, por otro lado, se inspiran en la Doctrina Gerasimov, que, similar a las posiciones doctrinales de otros países, postula que Rusia se encuentra en un estado de guerra permanente, por la cual es necesario debilitar la influencia estadounidense, desafiar su dominio y construir un orden multipolar que le permita mantener un estatus de gran potencia. Por lo tanto, Moscú sí habría privilegiado, a diferencia de China, lazos militares y políticos imbuidos de una fuerte alineación ideológica con la “Alianza Bolivariana” desde principios de la década de los 2000[8] y, por ello, el alcance de su influencia en la región ha estado atado a la suerte de la alianza construida por Venezuela, que se encuentra en declive especialmente desde el 2015.
Como consecuencia, Rusia ha mostrado gran interés por apoyar a países latinoamericanos a desarrollar sus capacidades en ciberdefensa y ciberataques, expandir sistemas de vigilancia y construir un mercado para su industria armamentística. En general, analistas han ubicado el interés ruso por América Latina como un espacio más dentro de una estrategia mayor para contestar el avance de la OTAN hacia su esfera de influencia desde la década de 1990; espacio que se mostró especialmente fértil a inicios del siglo XXI, cuando en la región se consolidaba una plataforma que cuestionaba abiertamente el modelo estadounidense del Consenso de Washington[9]. Para ello, Venezuela fue instrumental en servir de canal hacia Suramérica y el Caribe.
Un elemento particular que se repite a lo largo de comentaristas e intelectuales es que, al parecer, las relaciones de países con Rusia suelen mezclar corrupción y crimen organizado. Interesantemente, Cardozo Uzcátegui y Mijares[10] encontraron que la corrupción juega un rol vital en los intercambios ruso-venezolanos, generando un efecto circular: mientras la alianza más se cohesiona, más se favorecen intereses corporativos cercanos a Moscú y Caracas, lo que erosiona el imperio de la ley en el socio menor (Venezuela) y lleva a mayor corrupción, que provee mayor resiliencia al autoritarismo, algo que, a su vez, cohesiona más la alianza. En los últimos años, Venezuela ha profundizado aun más sus vínculos con Rusia porque allí encuentra apoyo financiero, político y militar, especialmente interesado en explotar los recursos petroleros y mineros del país; a cambio, las compañías rusas pueden operar fuera de cualquier fiscalización y control gubernamental.
Rusia y China, como potencias revisionistas del orden mundial unipolar surgido del fin de la Guerra Fría, mantienen una estrategia más o menos alineada en un objetivo común: pasar de la unipolaridad a la multipolaridad, lo que requiere generar polos de poder que disminuyan la relevancia relativa de los Estados Unidos y, por extensión, su capacidad de actuar de manera unilateral. Si bien ambos buscan construir esta multipolaridad, sus motivos son distintos, lo que se traduce en las relaciones e intereses a los que les dan prioridad. Mientras que Rusia está preocupada de reentrar al concierto internacional como gran potencia, China busca asumir un rol más importante como potencia económica emergente. Venezuela, bajo el gobierno del PSUV, es funcional a los dos objetivos de disminuir el alcance de la influencia estadounidense, por un lado, y construir nuevos centros de poder regionales autónomos respecto de Washington, por otro.
Propuesta para acercarse a la política exterior de Venezuela: dos momentos de una misma aspiración
Cualquier persona que observe a Venezuela en este momento pondría en tela de juicio la afirmación de que el país alguna vez aspiró ser uno de los polos de esa multipolaridad. Ello lo que ilustra es que es posible postular dos momentos en la historia reciente del país, tanto para su desarrollo propio como para sus relaciones internacionales, que se alinean más o menos con los periodos de fluctuación de los precios internacionales del petróleo y con la transición de poder a Nicolás Maduro luego de la muerte de Chávez en el 2013. Primero, Venezuela apuntó a constituirse en un polo de poder regional contracorriente a Estados Unidos; pero, con el desplome de su influencia regional a raíz de su consolidación autoritaria y el descalabro económico, quedó atrapada en una estrategia de resistencia que, con el apoyo de sus aliados extra-regionales y la deferencia de países de la región, espera a tiempos mejores.
Víctor M. Mijares[11] reconstruye en un modelo de “gran estrategia” la política exterior de la Venezuela bajo el gobierno de Chávez y de Maduro, que puede ser inferida de los planes nacionales de desarrollo del país y sus votos dentro de la Asamblea General y del Consejo de Seguridad de la Organización de Naciones Unidas (ONU). Bajo el chavismo, la política exterior de Venezuela se ha concentrado en dos objetivos: reafirmar (reassert) la soberanía nacional, construyendo un espacio de autonomía de la política de Estados Unidos, y ejercer un rol regional protagónico en la construcción de un orden mundial multipolar. Tales objetivos fueron el resultado de un temprano diagnóstico de Chávez a mediados de la década de 1990 (y que repetiría constantemente a lo largo de sus años de gobierno): la hegemonía de los Estados Unidos estaba llegando a su fin y había que acelerar el proceso de transición mundial.
Mijares propone que ambos objetivos convergieron en una estrategia de balance-suave (soft-balancing) a la influencia de Estados Unidos: reafirmar la autonomía implica buscar apoyo técnico, institucional y financiero, así como legitimidad internacional, en países extra-hemisféricos (Rusia, China, Irán, Turquía, Siria, India…), mientras que, respecto de la construcción de un orden multipolar, Rusia y China aparecen como los polos de oposición natural a Estados Unidos: Rusia en lo político-militar y China en lo económico. Lo interesante que encuentra Mijares es que, a su vez, Venezuela también ha equilibrado la influencia china acercándose más a Moscú en los últimos años.
Por lo tanto, viendo la suma de capacidades e intereses inmediatos de Venezuela desde 1999, es posible pensar su política exterior en dos grandes momentos que coinciden más o menos con la fluctuación de los precios internacionales del petróleo y con la transición entre el gobierno de Chávez y el gobierno de Maduro. Las intenciones y grandes aspiraciones siguen siendo las mismas, pero las capacidades y el margen de maniobra internacional disminuyeron con el paso del tiempo.
En un primer momento, Venezuela mantuvo un rol activo en la política regional e internacional. Como resultado, Venezuela tuvo una primera década muy activa: a nivel comercial, con la construcción de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), en competencia con la propuesta estadounidense del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA); a nivel político-económico, a través de la provisión de petróleo a precios preferenciales, a cambio de especias o en préstamo (por ejemplo, PetroCaribe), para obtener el apoyo de los países beneficiados en organismos internacionales; a nivel financiero, buscó reemplazar a las instituciones del sistema Bretton Woods (Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial) con la creación de un Banco del Sur que cubriera las necesidades de financiamiento de la región a través de capitales propios. Al mismo tiempo, Chávez profundizó las relaciones con China y Rusia desde el comienzo de su mandato, ofreciendo seguridad energética a China y un espacio de inversión a la industria petrolera rusa en plena esfera de influencia estadounidense.
Este ímpetu descansaba fundamentalmente en dos recursos: el liderazgo carismático de Hugo Chávez y el boom de materias primas de la primera década de los 2000, lo que permitió que el modelo del Socialismo del Siglo XXI se volviese atractivo para otros países de la región y le permitió a Venezuela vivir un momento de importancia creciente en la dinámica regional. A principios de la década del 2010, la presencia de Chávez quedó eclipsada cada vez más por su batalla con el cáncer y, desde el 2014, los precios del petróleo comenzaron un descenso en picada y, con ellos, terminó de eclosionar el colapso económico y social del país. La combinación de ambos fenómenos ha pesado sobre la transición de poder a Nicolás Maduro.
Sumado al viraje de vecinos regionales hacia gobiernos incómodos con la Venezuela de Maduro, la política exterior de Venezuela dio un vuelco que puede verse claramente desde el 2017, hacia un segundo momento fundamentalmente reactivo, con todos los recursos destinados a combatir la deslegitimación internacional del gobierno y asegurar que la élite gobernante continúe en el poder. Desde allí, se hace transparente que la estrategia de equilibrio-suave siempre tuvo un doble objetivo: no solo se trataba de construir un orden post-estadounidense, sino también de dotarse de recursos capaces de evitar cualquier intervención unilateral de Estados Unidos si la revolución llegaba pasar a por un momento de “debilidad” internacional como el actual. Es común destacar que la alianza con Venezuela provee de buenos resultados a Rusia y a China en términos de acceso a su industria petrolera, recursos naturales y alianzas políticas[12], pero tampoco hay que olvidar que es gracias al apoyo político, financiero y técnico de esos países que el PSUV se mantiene en el poder, aun a costa de la completa revolución autoritaria hacia una dictadura y la destrucción económica del país.
Ahora ya no queda duda de ello, pero se trata de un viraje que es posible rastrear a los últimos años del gobierno de Hugo Chávez, cuando Venezuela perdía la capacidad de proponerse como polo de desarrollo autónomo para la región y se ensimismaba más en la preocupación de su élite por mantener el poder. Ahora, el objetivo es simplemente soportar la tormenta y mantener su posición de poder consolidada.
Es dentro de este marco que hay que ver tanto la resiliencia de un gobierno autoritario, deslegitimado dentro y fuera de Venezuela, como la revitalización de la relación con Irán, que había pasado a segundo plano luego de la muerte de Chávez y el acuerdo que Irán había alcanzado con Estados Unidos en el 2015. Respecto de la resiliencia, aunque no es el único factor que explica que el gobierno del PSUV se mantenga en el poder, el apoyo de potencias extra-regionales ayuda a entender; y, respecto de Irán, no hay sino la coincidencia de encontrarse al otro lado de la misma estrategia estadounidense de “máxima presión” que, en el caso de Irán, busca lograr que el país abandone su programa nuclear y, en el caso de Venezuela, busca que el gobierno de Maduro salga del poder. En su respuesta, Irán y Venezuela se acercan y coinciden en su política de “máxima resistencia”.
Esta estrategia de equilibrio-suave ha sido exitosa en evitar alguna intervención extranjera directa, especialmente porque ha logrado involucrar intereses de potencias mundiales en posiciones antagónicas, lo que se ha traducido en que todo proceso de negociación y transición se transforme en un doble proceso de acuerdo entre intereses tanto nacionales como internacionales. Por un lado, esto sin duda ha preservado la integridad soberana, pero, por otro, ha sido profundamente perjudicial para la capacidad que pueda tener el país de resolver sus asuntos domésticos de manera verdaderamente independiente y autónoma. Esta “internacionalización” del conflicto doméstico no solo ha contribuido a mantener y perpetuar una lógica de “empate”[13] que impide resolver los problemas políticos y económicos del país, sino que ha legitimado las estrategias que postulan que la única solución pasa por una intervención extranjera, atando efectivamente el destino del país a intereses foráneos.
No obstante, esto no puede hacernos obviar un aspecto crucial de la situación: y es que el predicamento actual ha sido diseñado y puesto allí de manera intencional. La supervivencia de la dictadura del PSUV depende de que la internacionalización continúe generando este “empate” entre potencias que le permita retener el poder efectivo del país. Como en muchos otros aspectos, los problemas venezolanos se anquilosan a causa de una élite que ha eliminado todo control judicial[14] y legislativo[15] sobre el gobierno, desequilibró el sistema electoral a su favor y que, cuando aun así no está conforme con los resultados, despoja de funciones a oficiales opositores electos[16] o recurre al fraude abierto[17].
Referencias
[1]Department of Justice (14 de agosto del 2020). Largest U.S. Seizure of Iranian Fuel from Four Tankers. Recuperado de: https://www.justice.gov/opa/pr/largest-us-seizure-iranian-fuel-four-tankers.
[2]Jake, Lara y Schmitt, Eric (14 de agosto del 2020). “In Diplomatic Doubleheader, U.S. Seizes Iranian Fuel From Ships Headed to Venezuela”, en The New York Times. Recuperado de: https://www.nytimes.com/2020/08/14/world/middleeast/trump-iran-venezuela-fuel-tankers.html, párr. 8-9.
[3]Barzegar, Kayhan (15 de junio del 2020). “The Hard Chess Puzzle: Trump’s ‘Maximum Pressure’ versus Iran’s ‘Maximum Resistance’”, en AlJazeera Centre for Studies. Recuperado de: https://studies.aljazeera.net/en/reports/hard-chess-puzzle-trump%E2%80%99s-%E2%80%98maximum-pressure%E2%80%99-versus-iran%E2%80%99s-%E2%80%98maximum-resistance%E2%80%99
[4]Farah, Douglas y Babineau, Bathryn (2019). “Extra-regional Actors in Latin America”, en PRISM, 8 (1), pp. 96-113.
[5]Noriega, Roger F. (2010). “Chávez and China: Challenging U.S. Interests”, en American Enterprise Institute for Public Policy Research, (3).
[6]Brand, Alexander; McEwen-Fial, Susan y Muno Wolfgang (2015). “An 'Authoritarian Nexus'? China's Alleged Special Relationship with Autocratic States in Latin America”, en European Review of Latin American and Caribbean Studies, 99, pp. 7-28.
[7]Noriega, Roger F.; op. cit., p. 4.
[8]Farah, Duglas y Babineau, Bathryn; op. cit.
[9]Cadioli, Giovanni (2012). “The Bear beyond the ocean. Kremlin's relations with Latin America as a crucial step for Russia going back to a great power status”, Rivisti di Studi Politici Internazionali, 79 (1), pp. 49-67.
[10]Cardozo Uzcátegui, Alejandro y Mijares, Víctor M. (2020). “The versatile amalgam: Interests and corruption in Russia-Venezuela relations”, en European Review of Latin American and Caribbean Studies, (109), pp. 181-202.
[11]Mijares, Víctor M. (2017). “Soft Balancing the Titans: Venezuelan Foreign-Policy Strategy Toward the United States, China, and Russia”, en Latin American Policy, 8 (2), pp. 201-231.
[12]El Telégrafo (2020). “Rusia y China ven frutos de alianza con Venezuela”, en El Telégrafo. Recuperado de: http://tinyurl.com/s96yzsk
[13]Hirst, Mónica et. al. (julio del 2020). La internacionalización de la crisis en Venezuela. Buenos Aires: Fundación Friedrich Ebert. Recuperado de: https://nuso.org/media/documents/internacionalizacion_final.pdf
[14]Taylor, Matthew M. (2014). “The Limits of Judicial Independence: A Model with Illustration from Venezuela under Chávez”, en Journal of Latin American Studies, 46 (2), pp. 229-259 doi: 10.1017/S0022216X14000017.
[15]Salomon, Luisa (2019). “Tenemos que hablar de la Asamblea Nacional”, en Prodavinci. Recuperado de: http://factor.prodavinci.com/asambleanacional/index.html
[16]Redacción (2017). “Maduro nombra a cuatro ‘protectores’ oficialistas de los estados ganados por la oposición venezolana”, en Xinhua Español. Recuperado de: http://spanish.xinhuanet.com/2017-10/24/c_136701197.htm
[17]Redacción (2017). “Smartmatic, la empresa a cargo del sistema de votación en Venezuela, denuncia "manipulación" en la elección de la Constituyente y el CNE lo niega”, en BBC Mundo. Recuperado de: https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-40804551
Otras referencias
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Cohen, Ariel y Walser, Ray (2008). “The Russia-Venezuela Axis: Using Energy for Geopolitical Advantage”, en The Heritage Foundation. Recuperado de: https://www.heritage.org/europe/report/the-russia-venezuela-axis-using-energy-geopolitical-advantage
Dario, Leandro (2019). “China y Rusia, los salvavidas a los que se aferra Venezuela”, en Perfil. Recuperado de: https://www.perfil.com/noticias/internacional/china-y-rusia-los-salvavidas-a-los-que-se-aferra-venezuela.phtml
Mijares, Víctor M. (2020). “Opinion – The Survival of Venezuela’s Bolivarian Revolution”, en E-International Relations. Recuperado de: https://www.e-ir.info/2020/07/07/opinion-survival-of-venezuelas-bolivarian-revolution/
Redacción (2019). “Rusia y Venezuela aliados que buscan frenar hegemonía de EE.UU.”, en TeleSUR. Recuperado de: https://www.telesurtv.net/news/rusia-venezuela-relacion-bilateral-geopolitica-hegemonia-eeuu-20190924-0015.html
Shuya, Mason (2019). “Russian Influence in Latin America: a Response to NATO”, en Journal of Strategic Security, 12 (2), pp. 17-41.