Jugando al Jenga a ciegas: la construcción de la política exterior

Por Micaela Valeria Entivero, colaboradora del Observatorio de Política Internacional

Fuente: https://blog.gustavoveliz.com/

Una política es una decisión, incluso en aquellos casos que se decida no hacer nada se está haciendo algo. En una situación ideal los decisores tendrían pleno conocimiento de todas las variables, sin embargo, lo más común es que conozcan sólo algunas. Y en ese contexto se formula la política exterior. ¿Qué factores influyen? ¿Cuál es la política ideal? ¿Quién toma la decisión? La respuesta suele ser siempre la misma, “depende el caso”. Centrando el informe en Argentina y su historia política, trataré de responder estas preguntas tomando de referencia algunos autores y reflexionando un poco sus ideas.


Introducción

Siempre me ha llamado la atención los artículos académicos que ejemplifican sus percepciones de la realidad mediante juegos, como por ejemplo Nash y el dilema del prisionero que ayuda a explicar la cooperación entre actores internacionales, es por eso que consideré oportuno utilizar un método similar para explicar mi punto de vista. Muchos alguna vez hemos jugado ese famoso juego que involucra una torre compuesta por bloques de madera, donde cada participante se va turnando para retirar un bloque y ubicarlo en la parte superior intentando que la torre no caiga y que siga creciendo de manera ordenada. Este juego podemos utilizarlo como ejemplo de la toma de decisiones políticas. Pensemos por ejemplo en la política exterior, cambiemos la palabra “participantes” por “decisores políticos” y cada bloque de madera, de ahora en más, representa una decisión de política exterior. Algo distintivo del juego es que cada torre de Jenga es distinta, algunas son más estructuradas, otras son más inestables, pero el objetivo siempre es el mismo, que no se venga abajo. Dependiendo de las decisiones que se adopten habrá más o menos riesgo de que la torre se desmorone.


Si nos alejamos un poco de las reglas del juego podemos ampliar un poco más las fronteras de nuestra imaginación y pensar en una torre donde cada pieza que retiremos y reubicamos tendrá como resultado “típico” la caída de una o más piezas de la torre, esto representará la “caída” de uno o más temas en la agenda, y como situación “atípica” que no ocurra nada (lo que implicaría que los temas prevalecerán en el mismo lugar). Al observar la estructura completa siempre vamos a ver que todas las piezas son parte de esta, pero dependiendo de los participantes unas van a quedar más olvidadas o más inmovilizadas que otras.


En una situación ideal los decisores tendrían pleno conocimiento de todos los bloques y sus respectivas ubicaciones, sin embargo, lo más común es que los decisores conozcan solo algunos. Y en ese contexto se formula la política exterior. ¿Qué factores influyen? ¿Cuál es la política ideal? ¿Quién toma la decisión? La respuesta suele ser siempre la misma, “depende el caso”. Centrando el informe en Argentina y su historia política, trataré de responder estas preguntas tomando de referencia algunos autores y reflexionando un poco sus ideas.

¿Qué factores influyen en la formulación de una política exterior?

“Gobernar siempre quiere decir hacer descontentos” [1]

Los decisores políticos son seres humanos a los que se les dificulta, por más de que lo intenten, tomar decisiones objetivas. Los problemas de por sí son subjetivos, hoy en día se ve muy clara la dificultad de los Estados para definir problemas de interés nacional, ya que cada país tiene valores y circunstancias distintas. Además, un decisor está influido por factores culturales, factores políticos internos y externos. Puede que éste enfrente distintas presiones a la hora de tomar una decisión, como explica Duroselle en su artículo acerca del estudio de las relaciones internacionales, sin embargo, el problema es que no hay una decisión que satisfaga todas las presiones.


¿Qué hacemos entonces? Podríamos optar abordar un poco de todo, pero ¿acaso eso implica no abordar ninguno en profundidad? Cada decisión tiene un costo, incluso cuando se intenta cubrir todos los costos se pierde algo. Esto no es “malo”, la política no se puede evaluar como “buena” o “mala” en el sentido moral que conocemos; es preferible utilizar términos más precisos como “efectividad”, estos términos nos permiten evaluar la política en base a sus costos y beneficios. De todas maneras, se debe tener en cuenta que la efectividad de una política se debe medir a corto y largo plazo, ya que muchas decisiones pensadas a corto plazo que tienen un efecto positivo inmediato pueden llegar a provocar consecuencias negativas en el largo plazo.

¿Cómo es la cultura estratégica Argentina?

Al analizar la forma de ejercer políticas públicas en Argentina muchas veces se utiliza un término particular, “políticas de gobierno”, este término se distingue de la “política de Estado” porque muchas veces la política de gobierno carece de continuidad, ya que hace referencia a una acción política ejercida durante un período de mandato determinado. Es entonces que si traemos nuevamente la idea del Jenga podemos pensar a los decisores políticos jugando a ciegas, ya que intentan mover los bloques y empezar de cero al desestimar lo hecho en los mandatos anteriores. Durante cada mandato alternan los intereses y su accionar de acuerdo al interés del partido en lugar de una agenda de intereses nacionales fijos. Dojas, explica este fenómeno reconociendo dos características del Estado argentino. En primer lugar, Dojas destaca que en Argentina la burocracia y el presupuesto están subordinados por las autoridades políticas, por esta razón, las estructuras permanentes de Estado no poseen una base en políticas presupuestarias o políticas a largo plazo (estas le permitirían diseñar y ejecutar un concepto estratégico).


Por otro lado, la administración está a en manos de los políticos de gobierno, quienes muchas veces eligen a funcionarios que comparten una base política pero no están entrenados en el proceso de toma de decisiones. Algo que destaca el autor es la falta de coordinación entre los ministerios, lo cual también dificulta la toma de decisiones integrativas. Nuevamente volvemos a la importancia de los decisores políticos, Duroselle en un capítulo de su libro sobre la historia de las relaciones internacionales profundiza más acerca de la personalidad de los estadistas y de aquellos que participan en la toma de decisiones, ya que todos estos factores influyen en la decisión final. Los hombres pueden ser emotivos, activos, y dependiendo el caso dejarán que las impresiones del momento dominen sobre las del pasado o viceversa. Es importante entender que el temperamento del hombre influye en su forma de relacionarse con otros.


Estas cuestiones debemos tenerlas presentes a la hora de analizar los posibles cursos de acción de un Estado, ya sea del propio o de uno ajeno, no debemos caer en la falacia antropomorfa de la cual nos advirtió Carlos Escudé, los hombres son los que toman las decisiones y el Estado es el espacio en el cual las ejercen [2].

Cuando analizamos la política exterior de un Estado y a los encargados de ejecutarla y proyectarla, es incluso más complejo aplicar un curso de acción que conforme a la mayoría porque ya no se trata únicamente de presiones internas (partidos políticos, grupos de interés, sociedad civil, sector privado, tercer sector, etc.) sino que influye mucho el nivel externo.

El juego de los dos niveles de Putnam

Para desarrollar mejor la complejidad de la toma de decisiones se puede acudir a algunos autores como Putnam, que se aleja de las teorías realistas de las relaciones internacionales y destaca la influencia de las políticas domésticas en la política exterior de un Estado. El autor analiza a las negociaciones internacionales como un juego de dos niveles: el nacional y el internacional. En el interés nacional los grupos nacionales persiguen sus intereses presionando al gobierno para que adopte políticas favorables, y los políticos buscan el poder mediante la construcción de coaliciones entre esos grupos (Se encuentran los grupos de presión, grupos de interés, organismos burocráticos, partidos políticos etc.).


Mientras que en el nivel internacional los gobiernos nacionales buscan maximizar su propia capacidad para satisfacer las presiones domésticas. Se encuentran las organizaciones internacionales con quién el Estado ha adquirido compromisos y los otros Estados con los cuales existen relaciones de distintos tipos. El líder político nacional aparece en ambos tableros de juego junto con sus diplomáticos, asesores internacionales, figuras parlamentarias, agencias nacionales y representantes de grupos de interés, con el objetivo de buscar consensos externos e internos. He aquí la famosa teoría de la ratificación, que caracteriza a la diplomacia moderna, ya que nuestros líderes pueden llegar a un acuerdo internacional, pero, debido a que el Estado es un actor colectivo (el representante no cuenta con una completa autonomía), se necesita que las decisiones o los acuerdos internacionales sean ratificados tanto por los negociadores como por la política doméstica. Un claro ejemplo de esto en nuestro país son los tratados internacionales, en los cuales los funcionarios encargados de negociar pueden firmar un acuerdo, pero éste no entra en vigencia hasta que el congreso nacional lo apruebe. No debemos olvidar que los intereses domésticos no siempre son homogéneos, y dependiendo el tema podría haber una mejor relación de cooperación por parte de cada Estado.

¿Cuál es la estrategia ideal para Argentina?

Nuevamente es difícil afirmar la existencia de una estrategia ideal. Ya hemos mencionado las consideraciones que debemos tener presentes a la hora de formular una política exterior, ahora, debemos recordar algunas características de la política exterior. En primer lugar, la política exterior es un plan de acción llevado a cabo por el gobierno para alcanzar un objetivo de interés nacional, es un conjunto de actividades (programas, estrategias, leyes, etc.) dirigidas hacia el objetivo general. Como mencionamos al principio, lo importante en las políticas públicas es su continuidad y permanencia, y es necesario recordarlo para así poder formular una estrategia de política exterior estable. El gobierno argentino necesita ampliar sus consensos acerca de la agenda de política exterior, así puede diseñar políticas de Estado en lugar de políticas de gobierno. Esto no quiere decir que se haya que dejar de lado intereses, pero sí implica generar consensos sobre algunos temas con el fin de generar una constancia a nivel internacional.


Debemos trabajar en políticas de Estado que nos ayuden a construir una costumbre internacional, así como Brasil defiende a la selva amazónica como territorio de su Estado o como nosotros defendemos nuestra soberanía sobre las Islas Malvinas. Los funcionarios de política exterior necesitan buscar consensos en la política doméstica para así definir intereses concretos, para luego articular los mismos con las capacidades del Estado, con los medios y recursos estatales que pueden respaldarlos.


El proceso de articulación de política exterior implica tener en cuenta las distintas etapas y evitar la improvisación. Se debe preparar el tema de interés y establecer los objetivos, luego se debe planificar para más adelante llevar a cabo la implementación que está a cargo de cuerpo diplomático. Además, se necesita evaluar los resultados de la política reconociendo tanto sus aspectos positivos como negativos. Una estrategia general puede marcar un curso de acción, pero es recomendable un abordaje más pragmático por lo menos para los temas más importantes del Estado. Considero que en la actualidad se puede observar en Argentina una estrategia general, usualmente liderada por el gobierno de turno. No obstante, hay ciertos temas que el cuerpo diplomático negocia dentro de cada área institucional que no siempre están relacionadas al interés del gobierno de turno. Calderón Patiño, escribió acerca de los retos de la diplomacia clásica y la importancia de la política parlamentaria. Destacando siempre muchas capacidades de la diplomacia parlamentaria como la informalidad, lo que permite negociar con actores sin necesidad de coordinar visitas oficiales.


Hoy en día estos canales de comunicación permiten solucionar conflictos de forma más eficaz, un buen ejemplo de esto es el conflicto que tuvo Argentina con Uruguay acerca de las pasteras; en este caso, como ninguno de los líderes del poder ejecutivo cedía fueron los diputados de ambos países los que terminaron cediendo al diálogo. Argentina enfrenta muchos obstáculos a la hora de construir políticas de Estado, sin embargo, siempre ha tenido sus fronteras abiertas a las migraciones, forma parte de varios organismos internacionales, y siempre fue caracterizada por mantener cierta neutralidad a nivel mundial. Es por eso que nuestro país tiene potencial, pero necesita mejorar su organización y trabajar en consensos internos sobre materia de política exterior. Una vez que se trabaje sobre los consensos y una estrategia general que fije el curso de acción será posible defender los intereses nacionales de manera más pragmática. Nuestro país puede jugar al jenga en equipo, y si se logra escuchar al resto de los participantes es más probable que las decisiones logren ser más efectivas y racionales.

Reflexiones finales

A lo largo del informe he reflexionado sobre estrategias y factores que debemos tener en cuenta a la hora de formular política exterior. Hemos visto la importancia de los decisores políticos, destacando siempre su forma de relacionarse con otros. Quienes toman las decisiones influyen en las negociaciones y sus percepciones e intereses personales muchas veces se reflejan en éstas. Al asignar una tarea de política exterior mencionamos que debe tenerse en cuenta que implica jugar entre los dos niveles de Putnam, el nacional y el internacional. Moverse entre estos dos niveles es difícil porque requiere generar consensos en dos ámbitos distintos, y, muchas veces, los intereses internos son heterogéneos y pueden generar obstáculos a la hora de concretar acuerdos o decisiones.


Se trató el tema del congreso y su relación con el poder ejecutivo en Argentina porque históricamente los partidos políticos fueron muy divididos al igual que sus propuestas. Las rivalidades pueden generar trabas, aunque en los últimos años nos hemos encontrado con un fenómeno inusual que podríamos llamar la “ruptura del bipartidismo”, cada vez hay más partidos híbridos que no se identifican por ser de izquierda o derecha y esto se refleja en las votaciones del congreso.


Y así volvemos al inicio, es una buena oportunidad para el Estado argentino de comenzar a planificar políticas de Estado que sean duraderas y consensuadas. No se debe entender a la política exterior como algo ajeno, la política doméstica y la política exterior se relacionan. Morgenthau escribió acerca del futuro de la diplomacia, y entre sus consejos resalta la importancia de generar objetivos basados en el interés nacional y que éstos sean sostenidos con un adecuado poder. La diplomacia argentina necesita de una estrategia general que refleje los intereses de Estado, pero una vez consensuada dicha agenda se debe comprometer a diseñar una estrategia más pragmática que determine los recursos que se le van a asignar a cada tema y los objetivos a los que se espera llegar. Argentina debe trabajar de a poco en su política exterior para lograr con el tiempo ser más concreta y pragmática.


Se necesita superar la falta de cultura estratégica y comenzar a preparar los objetivos de política exterior y los fundamentos de la misma, ya que el Estado es un actor colectivo y los distintos poderes debe buscar consensos. La planificación es de suma importancia, porque implica tener en cuenta tanto lo que se quiere lograr como las capacidades con las que cuenta el Estado para lograr dichos objetivos. Luego de la implementación de la política exterior se deben medir los resultados, es necesario que nuestro país comience a registrar las decisiones y su efectividad. La evaluación de resultados no solo guarda registro, sino que permite realizar un seguimiento más objetivo sobre las políticas que se ejerzan.

Referencias bibliográficas

[1] Cita de frase célebre de Anatole France

[2] Carlos Escudé hace referencia a la falacia antropomorfa en su libro “El realismo de los Estados débiles”, publicado en 1995, en su capítulo 2 titulado “La falacia antropomorfa en el discurso de las relaciones internacionales”. Este término del autor hace referencia a considerar al Estado y hablar del mismo como si fuese una persona humana cuando en realidad este no es el caso.

- Alberto E. Dojas, “Some thoughts on Argentina´s strategic culture”. Originalmente publicado en español en: "Temas de Política Exterior, Comercio y Relaciones Internacionales", Asociación Profesional del Servicio Exterior de la Nación, Año IV, Número 4, Diciembre 2011.

- Duroselle, Jean Baptiste, Introducción a la historia de las relaciones internacionales, capítulo “la personalidad del estadista”, año 2000.

- Robert Putnam, “Diplomacy and domestic politics”, International organization, Vol. 42, 1998, pp. 427-460.

- Calderón Patiño, Juan Pablo: "Los retos de la Diplomacia Clásica y la función de la Diplomacia Clásica", IBERAM, 2003.


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