La previsión social en perspectiva comparada.

Modelos de desarrollo, objetivos y resultados de la historia reciente en países seleccionados de América Latina.


Por Natalia Guinsburg, miembro del Observatorio de Economía Política Internacional.


La seguridad social está conformada por un conjunto de políticas públicas que buscan proteger a las personas frente a diversos riesgos y contingencias a lo largo del ciclo de vida. Se trata de un derecho humano fundamental, plasmado en el artículo 22 y 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948). En este sentido, el Estado es responsable de garantizar el acceso a los diversos programas y prestaciones a toda la ciudadanía de forma igualitaria, sin discriminación de clase social, género, etnia o nacionalidad.

Específicamente, en lo que se refiere al sistema de previsión social (la cobertura de contingencias por vejez, invalidez y supervivencia), como parte integrante de las políticas de seguridad social, en los últimos 30 años, ha sido objeto de análisis, revisión y reforma en América Latina y el resto del mundo por parte de distintos organismos nacionales, regionales e internacionales. Las acciones implementadas han generado intensos debates entre los diferentes actores políticos y sociales considerando el impacto que dichos programas tienen sobre el bienestar de la población y su incidencia en las cuentas públicas. Es decir, la previsión social se puede considerar un potente instrumento de redistribución de los recursos en una sociedad -en algunos casos- según el modelo de desarrollo imperante, reduciendo las desigualdades de la etapa activa y, en otros, manteniendo o acentuando las mismas.

Existen tres aspectos clave a la hora de evaluar la performance de un sistema previsional: 1) la cobertura, 2) la desigualdad de ingresos previsionales, y 3) la tasa de sustitución. El primer indicador hace referencia a la proporción de personas mayores de 65 años que se encuentran cubiertas por una jubilación o pensión en relación a la población total mayor de dicha edad; el segundo indicador muestra la disparidad que existe entre los ingresos previsionales, la medida más utilizada para ello es el coeficiente de Gini, y finalmente, la tasa de sustitución indica el nivel de suficiencia de los ingresos previsionales, utilizando como medida la relación existente entre la jubilación y/o pensión promedio de la población de 65 años y más y el ingreso promedio de quienes se encuentran en edad activa.

Durante los últimos años, en América Latina, países como Argentina, Brasil, Chile, México, y Uruguay han sido escenario de fuertes debates en torno a reformas estructurales y paramétricas en sus sistemas previsionales. Los modelos de financiamiento de los sistemas previsionales de estos países, hasta mediados de la década de 2000, tenían en común que se basaban en un esquema contributivo amparado bajo la lógica del mercado de trabajo asalariado formal. Es decir, que quienes hubieran logrado ingresar y mantenerse en el mercado laboral formal (con aportes y contribuciones al sistema de pensiones) en el tiempo mínimo legalmente establecido, estarían en condiciones de acceder a una prestación por jubilación a la edad mínima legalmente establecida o bien a algún tipo de ingreso por pensión. Caso contrario, bajo ciertas condiciones como invalidez o edad avanzada, podrían acceder a una pensión no contributiva.

Hacia mediados y fines de la década de los ‘90, guiados por el paradigma neoliberal del Consenso de Washington, excepto en Brasil, en los países antes mencionados, con características propias, se introdujeron esquemas basados en la capitalización individual obligatorios emulando a Chile que lo había hecho 1981. Estos esquemas están pensados para un mercado de trabajo con características muy diferentes a las que presentan los países latinoamericanos (elevadas tasas de informalidad e inestabilidad en la historia de contribuciones), impactando negativamente sobre la cobertura previsional, la tasa de sustitución, la distribución de los ingresos previsionales y, por ende, sobre la brecha de ingresos entre varones y mujeres, siendo ellas las más afectadas en cuanto a interrupciones en las trayectorias laborales y mayor nivel de informalidad laboral y desempleo.

Hacia mediados de 1990 Argentina y Chile mostraban niveles de cobertura previsional de los mayores de 65 años del 73,4% y 76,7% respectivamente, en México dicho indicador era de 14,9%, mientras que en Brasil y Uruguay la tasa de cobertura era superior al 80% (84,2% y 87,6% respectivamente). En cuanto a la cobertura previsional por sexo, las mayores brechas (menor cobertura para las mujeres) se encontraban en Argentina y Chile (13,7 pp y 11,7 pp respectivamente), mientras que en México, Brasil y Uruguay la diferencia en la cobertura entre varones y mujeres no superaban los 2 pp (Gaiada, Guinsburg, Calabria, 2020).

En cuanto a la distribución del ingreso y cobertura por nivel educativo, se entiende que, un mayor nivel de educación permite alcanzar un mayor nivel socioeconómico, asociado a mejores condiciones de acceso al mercado de trabajo formal. Dado los diseños de los sistemas previsionales, un mayor nivel educativo aumenta la probabilidad de cotizar al sistema de seguridad social y el acceso a una jubilación contributiva. Los sectores con menor nivel de instrucción mostraban menores niveles de cobertura en Argentina, México y Chile.

Fuente: Gaiada, Guinsburg y Calabria 2020.

Tras los procesos de reformas estructurales y paramétricas que atravesaron los sistemas previsionales de los países seleccionados, hacia mediados de 2005 comenzaron a mostrar sus debilidades para alcanzar los objetivos de cobertura y sostenibilidad. Las características estructurales del mercado laboral comenzaron a reflejarse en el deterioro de las tasas de sustitución y cobertura previsional de los adultos mayores, así como en la distribución del ingreso con marcadas diferencias de acuerdo al sexo y el nivel educativo alcanzado.

Ante esta situación, entrada la década del 2000, los gobiernos comenzaron a implementar una serie de medidas de inclusión social, asumiendo el Estado un rol central como protector y garante de derechos sociales básicos, entre ellos el acceso a la seguridad social, lo que implicó que se tomaran medidas de redistribución de ingresos hacia quienes quedarían excluidos del sistema tras el fracaso del paradigma neoliberal.

De esta manera, Argentina en el año 2005, frente a una tendencia creciente que excluía a una importante proporción de la población adulta mayor al acceso a una jubilación o pensión, comenzó a implementar una serie de moratorias previsionales que impactaron positivamente sobre la cobertura del sistema de pensiones, la desigualdad de los ingresos y las tasas de sustitución. “La moratoria consistía en un mecanismo para que los trabajadores y trabajadoras que cumplieran con la edad mínima exigida, pero no con el tiempo de contribuciones necesario (30 años), pudieran acceder a una jubilación o pensión mediante la cancelación en cuotas de su deuda previsional. El resultado de la medida fue muy importante dado que la cobertura pasó de 68% a 91% entre 2005 y 2015; el mayor impacto se observó entre las mujeres (+29 pp). Asimismo, mejoró notablemente la cobertura de los sectores con menor nivel de instrucción y la distribución del ingreso entre ellos; todos estos grupos pertenecientes a los sectores más perjudicados por la performance del mercado de trabajo de la década del ´90” (Gaiada, Guinsburg, Calabria 2020). Por otra parte, durante la década de 1990, la jubilación mínima se mantuvo congelada en $150. Fue a partir de 2003, cuando se otorgaron catorce aumentos por decreto en los haberes mínimos, y tras la sanción de la Ley 26.417 de Movilidad Jubilatoria en 2008 que comenzó un proceso de mejora en la tasa de sustitución y la distribución del ingreso. Finalmente, en octubre de 2008 luego de la sanción de la Ley 26.425 se abandonó definitivamente el régimen de capitalización individual y se re-estatizó el sistema jubilaciones mediante la creación del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA).


En aquel entonces, en Chile, “surgió un consenso en torno a que, a pesar del esfuerzo realizado, más de la mitad de las personas no tendría derecho a pensiones” (Uthoff, 2011). Esto llevó a la reforma previsional de 2008 con la creación del Sistema de Pensiones Solidario (SPS). Dicha reforma, avanzó hacia el fortalecimiento del rol del Estado incluyendo mecanismos solidarios no contributivos con el fin principal de ampliar la cobertura de los adultos mayores. El SPS estableció un esquema de pensiones no contributivo (Pensión Básica Solidaria) focalizado para quienes no tuvieran acceso a una pensión y un Aporte Previsional Solidario destinado a las personas con pensiones contributivas del sistema de reparto y de capitalización individual pertenecientes al 60% de los hogares de menores ingresos. El nuevo esquema incrementó la cobertura previsional en 2015 en más de 10 pp respecto de 2006, con un fuerte impacto entre las mujeres (15 pp) y la población con menor nivel de instrucción (10,9 pp). Por otra parte, también cayó la desigualdad y mejoró levemente la tasa de sustitución, lo cual motivó aún fuertes y reiterados reclamos por parte de la ciudadanía chilena.

Uruguay tiene un sistema de pensiones en el que el esquema de reparto es complementado por la capitalización individual. Presentaba altos niveles de cobertura desde 1995 y no sufrió cambios sustanciales desde la introducción de la capitalización individual. Entre 1996 y 2005 hubo una leve disminución de la cobertura previsional. Ante este escenario y con el fin de mantener niveles elevados de cobertura, en 2008 se sancionó la Ley 18.395 de Flexibilización, reduciendo las exigencias en las condiciones de acceso a las jubilaciones. Como medida destacada con enfoque de género, se incrementó la inclusión de mujeres mediante el cómputo de un año de contribuciones por hijo biológico o adoptivo. El incremento de las prestaciones mínimas mejoró la distribución del ingreso y la tasa de sustitución. Asimismo, a partir de enero de 2008, el subsidio de asistencia a la vejez se extendió a aquellas personas mayores de 64 años.

En Brasil, a diferencia de los otros países analizados, la seguridad social tiene rango constitucional por lo que las reformas del sistema de pensiones implican cambios a la Constitución, y para su aprobación se requiere un quórum especial, lo que obliga a buscar consenso social y político. Desde 1990 a la fecha se han realizado cuatro enmiendas constitucionales (1998, 2003, 2005 y 2019) para modificar el sistema de pensiones tendiente a mejorar la situación fiscal del sistema. Las Enmiendas nunca lograron introducir un esquema obligatorio de capitalización, en todos los casos las reformas fueron de orden paramétrico aumentando la edad mínima de retiro, el tiempo de contribución y las bases de cálculo de los haberes. Cabe mencionar que la Constitución de 1988 preveía una pensión no contributiva (Beneficio de Prestación Continuada) para los adultos mayores, cuya concesión se reglamentó en diciembre de 1995 y en 2003 se redujo la edad de acceso a dicha prestación de 70 a 65 años. Esto explica en parte que se mantuvieran altas tasas de cobertura a lo largo de 3 décadas (Gaiada, Guinsburg y Calabria 2020).

Finalmente, en México la introducción y ampliación de programas de pensiones no contributivos impactó fuertemente sobre la inclusión de los adultos mayores. El Programa público de pensiones no contributivo creado en 2007, Programa 70 y más, estaba focalizado en las personas mayores de 70 años que vivieran en localidades de hasta 30.000 habitantes y se encontraran en situación de vulnerabilidad. A partir de 2012, el programa se amplió a un mayor número de localidades, y en 2013 fue reemplazado por el Programa de Pensión para Adultos Mayores que disminuyó a 65 años la edad para acceder a un beneficio. La cobertura de los mayores de 65 años creció fuertemente entre 2005 y 2015 (casi 63 pp) y mejoró la distribución del ingreso.

Las reformas estructurales y paramétricas realizadas por los países seleccionados en sus sistemas previsionales, introduciendo y extendiendo programas de pensiones no contributivos lograron mejorar no sólo la cobertura de los adultos mayores en general, y de las mujeres en particular, sino también las tasas de sustitución y la distribución del ingreso intragénero, impactando por ende de manera positiva en la brecha de ingresos.


Fuente: Gaiada, Guinsburg y Calabria 2020.

Durante los últimos años, especialmente en Argentina, se tomaron medidas que impactaron de forma negativa en la progresividad y suficiencia de las prestaciones como la Ley 27.260 de Reparación Histórica que además atentaron contra el sostenimiento del sistema.

Sin embargo, más allá de los beneficios en cuanto a la inclusión social que trajeron aparejado los programas no contributivos, los debates no cesaron. Los Estados encuentran cada vez más difícil hacer frente al financiamiento a largo plazo de los sistemas de cara al envejecimiento poblacional, una estructura deficiente del mercado de trabajo, ralentización de las tasas de crecimientos y mayores demandas sociales. Los sistemas previsionales se enfrentan a nuevos desafíos, entre ellos los cambios que traen aparejadas las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, que, si bien producen aumentos en la productividad, también aumentan las formas atípicas de trabajo, por lo cual conduce a pensar la seguridad social de manera diferente, y en particular la previsión social. De hacerlo sólo en términos de derechos adquiridos por historias contributivas y la recaudación de aportes y contribuciones, se corre el riesgo de que a futuro una importante proporción de adultos mayores no puedan acceder a un beneficio previsional, o bien el mismo resulte insuficiente. Deben por tanto idearse mecanismos de financiamiento que no atenten contra el derecho humano de acceso a la seguridad social para atender el objetivo de reducir y en lo posible evitar la pobreza entre los adultos mayores.

Bibliografía:

  • Arenas de Mesa, A. (2019): “Los sistemas de pensiones en la encrucijada: desafíos para la sostenibilidad de América Latina”. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Naciones Unidas.

  • Bertranou, F.; Grushka, C. y Rofman, R. (2001): “La Política Previsional en Argentina a comienzos del siglo XXI”. Presentado en las VI Jornadas Argentinas de Estudios de Población (AEPA), Neuquén.

  • Calabria, A. y Gaiada, J. (2019): “Análisis del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) a diez años de su creación: cobertura, distribución y tasa de sustitución” Presentado en la LIV Reunión Anual de la Asociación Argentina de Economía Política (AAEP), Bahía Blanca, Universidad Nacional del Sur.

  • Gaiada, J.; Guinsburg, N. y Calabria, A. (2020): “La previsión social en Argentina, Brasil, Chile, México, y Uruguay. Un análisis comparado de la situación actual en materia de cobertura, distribución y tasa de sustitución a partir de microdatos”. Presentado en IX Congreso de la Asociación Latinoamericana de Población (ALAP).

  • Gasparini, L. (2019): “La desigualdad en su Laberinto: Hechos y perspectivas sobre desigualdad de ingresos en América Latina”, trabajo realizado en el marco del seminario Globalization and inequality: prospects for the future organizado por la Fundación Techint.

  • Rofman, R. y Carranza, E. (2005): “La cobertura de la seguridad social en América Latina”, Banco Mundial (BM).

  • Uthoff, A. (2011): “Reformas al sistema de pensiones chileno”. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Naciones Unidas.

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Centro de Estudios de Política Internacional - UBA