¿Por qué optar por el debilitamiento institucional puede ser una estrategia política?
Por Bernardo Dall Ongaro, Mg. Administración y Políticas Públicas (UdeSA). Miembro del Observatorio de Política Internacional
Fuente: Tapa del libro “La ley y la trampa en América latina. Por qué optar por el debilitamiento institucional puede ser una estrategia política”, Buenos Aires, Siglo XXI.
El libro analiza la debilidad institucional como estrategia política, poniendo el foco del análisis en las instituciones de América Latina. El mismo se estructura en cinco capítulos:
En el primer capítulo, se definen a las instituciones como un conjunto de reglas formales que estructuran el comportamiento y las expectativas de los seres humanos en torno a un objetivo estatutario. Posteriormente, se introduce una distinción entre instituciones “fuertes” y “débiles”. Las instituciones fuertes son las que se proponen un objetivo ambicioso y lo alcanzan. Las mismas pueden ser de índole transformadoras o conservadoras. Las primeras pretenden alterar o modificar el status quo y las segundas preservarlo. El diseño de estas instituciones, modifican la realidad respecto de una situación en la que dicha regla formal no existiese. Las instituciones débiles son las que no alcanzan este objetivo ambicioso o no se proponen alcanzarlo.
Las instituciones coexisten con reglas informales (no escritas) o normas sociales. Las instituciones más fuertes modifican las normas y expectativas sociales, generando el cumplimiento voluntario de las reglas formales. La internalización de las reglas y su aplicación tornan a las instituciones “insignificantes”, esto es, permanecen estables pero el comportamiento no cambiaría si se eliminaran. La significancia de la institución reside en su capacidad de modificar el comportamiento de los actores conforme a la regla.
En el segundo y tercer capítulo, se ofrece una tipología de la debilidad institucional en función del modo en que las instituciones fracasan en alcanzar sus objetivos estatuarios. Se identifican tres tipos de debilidad institucional: el primero es el incumplimiento, el cual ocurre cuando los actores no cumplen las reglas formales. El incumplimiento se origina en tres niveles: el primer nivel, es la decisión de los funcionarios estatales de no aplicar las reglas, a nivel nacional o local. El gobierno nacional podría adoptar reglas que pretenden generar un cambio real, pero los gobiernos subnacionales podrían negarse a implementarlas por los costos políticos que conllevaría. Este tipo de incumplimiento podría derivar en “aplicaciones selectivas” (la aplicación se realiza sobre determinados individuos, grupos o territorios y no sobre otros), “tolerancia” (incumplimiento estratégico motivado por incentivos políticos) o la creación de “instituciones decorativas”; esto es, instituciones creadas sin la intención de ser totalmente aplicadas. El segundo nivel, son las denominadas “sanciones no punitivas”. Estas son sanciones leves en relación al beneficio obtenido de proseguir con el comportamiento prohibido. El costo de cumplir es mayor al castigo por no hacerlo, por lo que el cambio de comportamientos no ocurre. El tercer nivel, es la incapacidad de los funcionarios para aplicar las reglas. Los gobiernos podrían poseer voluntad de aplicarlas, pero las capacidades estatales para hacerlo podrían ser limitadas. Asimismo, podrían poseer voluntad y capacidades, pero la resistencia social podría impedirlo. En este caso, las reglas formales tienden a competir con las normas sociales preexistentes. A mayor resistencia social, menores las probabilidades de aplicación de la ley y mayor necesidad de invertir en ello. Por el contrario, el costo de aplicación disminuye cuando los actores sociales colaboran en el cumplimiento de la regla.
Por lo tanto, el incumplimiento es el resultado de la interacción entre los esfuerzos de aplicación del Estado y las respuestas de los actores sociales. En el caso de las instituciones débiles, los funcionarios estatales no quieren o no pueden aplicar las reglas formales y/o encuentran una fuerte resistencia social para llevarlo a cabo.
El segundo tipo de debilidad institucional es la inestabilidad, la cual refiere a un grado excesivamente elevado de cambios institucionales. El sistemático restablecimiento de las reglas formales, impide que los actores políticos desarrollen expectativas estables sobre cómo operan las mismas para alcanzar sus objetivos a partir de ellas. No obstante, estabilidad institucional no necesariamente indica fortaleza. Si el efecto de la institución se reduce con el tiempo, la estabilidad podría indicar debilidad institucional. Por el contrario, la adaptación a nuevos contextos podría ser indicador de fortaleza institucional.
El tercer tipo de debilidad institucional es la insignificancia, la cual refiere a instituciones que podrían permanecer estables y cumplirse, pero no producen modificaciones en el comportamiento social. De este modo, las “instituciones insignificantes” generan resultados que replican lo que sucedería si la institución no existiese.
En el cuarto capítulo, se analizan las razones o fuentes de los tipos de debilidad institucional. La primera fuente del incumplimiento es su adopción estratégica. ¿Por qué los funcionarios estatales adoptarían y mantendrían instituciones débiles? Una razón es el valor simbólico que le atribuyen ciertos públicos a las reformas institucionales. Los redactores de las reglas no pretenden modificar el resultado preinstitucional, pero encuentran beneficios en crear la institución porque aporta cierto reconocimiento local y/o internacional. Son instituciones que aparentan ser transformadoras, pero no producen un efecto real, por lo que se denominan “decorativas”. Este mismo argumento explicaría por qué se mantienen este tipo de instituciones, ya que eliminarlas generaría costos políticos. Otra razón que motiva la adopción estratégica es la expectativa de que las reglas formales se cumplan a futuro, producto de la emergencia de nuevas circunstancias que permitan su aplicación. Estas circunstancias podría incluir el arribo al poder político de una coalición que respalde la institución o una reinterpretación judicial de las reglas, entre otras. Estas leyes tienden a denominarse “aspiracionales”.
La segunda fuente del incumplimiento reside en las brechas existentes entre el diseño de la ley y su implementación. Quien diseña la ley, no controla a quien está a cargo de su implementación. Esta desconexión podría anclar en tres motivos: en primer lugar, la descentralización territorial dificulta la aplicación, especialmente cuando las capacidades estatales son desparejas a lo largo del territorio nacional. En segundo lugar, una divergencia entre las preferencias de quienes diseñan y quienes implementan. Los gobiernos locales podrían incumplir reglas que descienden del gobierno nacional, producto de los costos políticos de aplicarlas. Por último, la desigualdad socioeconómica, ya que quienes poseen más recursos económicos podrían ejercer influencias para que una regla que los perjudica no se aplique sobre ellos.
La tercera fuente del incumplimiento reside en, como se mencionó anteriormente, las limitadas capacidades estatales para aplicar las reglas. No obstante, esto sería producto de una decisión política de no invertir tiempo y/o recursos construir dichas capacidades. Esto también llevaría a optar por la “aplicación selectiva” o la “tolerancia”. Asimismo, los gobiernos podrían poseer las capacidades necesarias, pero la resistencia social podría impedir la aplicación. A mayor resistencia, menos probabilidades de aplicación y más necesidad de inversión estatal.
Respecto de la inestabilidad, dos razones principales propician su emergencia: por un lado, la volatilidad económica. Ella incrementa el descontento social y genera presión política para que los gobiernos promuevan reformas institucionales. Por otro lado, la volatilidad electoral y política. Quienes diseñan o redactan las reglas - y las coaliciones que las sostienen - son frecuentemente reemplazados por nuevos actores con otras preferencias. Esto genera dificultades para sostenerlas en el tiempo y que su cambio tienda a ser permanente. La rotación política, incrementa la frecuencia de las reformas institucionales. Dicha inestabilidad podría configurar un “ciclo de retroalimentación negativo” o una “trampa de inestabilidad”. Las frecuentes reformas no permiten que las instituciones desarrollen y consoliden una legitimad pública propia, por lo que el costo de modificarlas es bajo. Es decir, la inestabilidad disminuye el costo de reformas en el futuro. Asimismo, lleva a que los actores desarrollen expectativas de inestabilidad, por lo que no invierten en recursos para su correcta implementación. Esto perjudica el desempeño económico y político, que recíprocamente genera presión política para un cambio institucional.
La última fuente de incumplimiento e inestabilidad es la (re) interpretación judicial. Los sistemas judiciales pueden constituirse en cómplices del debilitamiento institucional, otorgándole una cobertura legal a lo que es una violación a la regla. De este modo, se convierte en un método alternativo para legitimar el incumplimiento y la inestabilidad.
Lo anterior no implica que el cumplimiento se corresponda con estabilidad. El incumplimiento podría limitar la emergencia de coaliciones políticas reformistas, ya que reduce los intereses en torno a los resultados institucionales. Esto configura escenarios de “estabilidad por incumplimiento”. Dicha estabilidad incrementa cuando existen reglas informales, que reducen la incertidumbre y estabilizan las expectativas de los actores.
Respecto de la insignificancia, la principal razón que motiva adoptar “instituciones insignificantes” es su valor propagandístico. Estas ofician como respuestas simbólicas con alto valor en el público. Aparentan poseer relevancia y generar cumplimiento para el público, pero sus efectos reales resultan inocuos porque replican lo que sucedería si la institución no existiese. A diferencia de las decorativas, el costo de violarlas es alto.
El quinto capítulo explica la persistencia de la debilidad institucional en América Latina. Las instituciones de las democracias latinoamericanas de la denominada “tercera ola”, no alcanzaron los resultados esperados. La debilidad propia de las mismas, no permitió implementar políticas exitosas que tenían por objetivo contrarrestar las desigualdades socioeconómicas de la región.
Tres variables explicarían el incumplimiento y la inestabilidad en América Latina: en primer lugar, la desigualdad socioeconómica. Ella posee un doble efecto sobre las instituciones: por un lado, genera descontento social y presión para que los gobiernos adopten nuevas instituciones difíciles de aplicar. Esto motiva la creación estratégica de “instituciones decorativas”. Por otro lado, facilita la “aplicación selectiva” y la “tolerancia”. Los individuos con mayor riqueza, sobornan políticos para que la ley que los perjudica no aplique sobre ellos. Los pobres también podrían beneficiarse, producto del costo político de aplicar reglas que los perjudiquen. En segundo lugar, la limitada capacidad estatal de los Estados de América Latina, particularmente en lo que refiere a sus capacidades fiscales. Por último, la volatilidad económica y política. La volatilidad económica incrementa el descontento social y genera inestabilidad institucional. La volatilidad electoral produce cambios frecuentes en las coaliciones políticas y, consecuentemente, de las reglas formales existentes. En América Latina, las normas constitucionales y reglas electorales se reescriben sistemáticamente con posterioridad a los recambios gubernamentales.
Del texto reseñado, emerge el interrogante respecto de si la adopción estratégica de instituciones débiles se limita únicamente a América latina. El caso de Donald Trump, podría evidenciar que el debilitamiento institucional también es una estrategia política en los Estados Unidos. De modo similar a determinados presidentes latinoamericanos - Chávez, Fujimori, Correa, Gutiérrez, Morales, entre otros- , podría concebirse a Trump como un outsider que procedió al debilitamiento estratégico de las instituciones democráticas. Los tradicionales partidos políticos de Estados Unidos, filtros naturales para evitar la emergencia y el éxito electoral de este tipo de candidatos, no lograron mantenerlo al margen de la política. Asimismo, el desarrollo de los medios de comunicación y las crisis socioeconómicas en los Estados Unidos, son dos procesos contemporáneos que habrían facilitado la emergencia de candidatos políticos con este perfil.
El perfil político de Trump coincide con el de los “presidentes retóricos”, quienes utilizan los medios de comunicación para lanzar su discurso y obtener el apoyo plebiscitario de la ciudadanía para debilitar estratégicamente las instituciones democráticas. El contenido del discurso de Trump en el marco de su campaña electoral y ejercicio presidencial, registra similitudes con el de los “fascismos contemporáneos”: por un lado, el “otro” contemporáneo son los inmigrantes ilegales, los musulmanes, el islam. Aquí, se observa una predisposición a restringir libertades civiles de determinados grupos sociales. Por otro lado, la conspiración continúa vigente. El discurso de Trump se asimila al de determinados líderes outsiders con rasgos autoritarios de América Latina, quienes se legitiman democráticamente con discursos antiestablishments y, apoyándose en dicha legitimidad, debilitan las instituciones democráticas en su favor. Son discursos que califican a la política “tradicional” de antidemocrática, corrupta y conspiradora. Como indicador, resulta pertinente recordar la acusación de conspiración realizada por Trump hacia Hillary Clinton en el año 2016. De este modo, Trump se configura como un presidente retórico con características plebiscitarias. La legitimidad de su liderazgo democrático, se apoya en su adecuada inserción dentro de una política que es concebida como espectáculo.
A lo anteriormente detallado, se podría agregar un elemento vinculado a la (re) interpretación judicial como fuente de debilitamiento institucional en América Latina: el denominado lawfare. Este refiere a los vínculos entre los sistemas judiciales/penales de América Latina y los Estados Unidos. La injerencia del poder judicial y su vínculo con los Estados Unidos, podría repercutir negativamente sobre el funcionamiento de la democracia, proporcionándole una cobertura legal a lo que sería una violación a la regla formal. Esto podría adquirir la forma de “golpe blando” o “golpe parlamentario”.
¿Por qué debería leerse el libro? A los analistas políticos les permitiría repensar el modo en cómo analizar políticas públicas, debido a que en ocasiones los problemas no se encuentran en la etapa de diseño, sino de implementación. Esto revaloriza los enfoques teóricos “bottom – up”, que analizan la política pública desde “abajo” hacia “arriba”. A los funcionarios estatales, les permitiría visualizar que una de las condiciones necesarias para el correcto funcionamiento de la democracia, es la fortaleza institucional. Las democracias con instituciones débiles, no pueden funcionar correctamente. A los ciudadanos en general, les proporcionaría un activo para comprender por qué las democracias en las viven funcionan como lo hacen. Asimismo, les permitiría tomar un mayor grado de conciencia respecto de la relevancia de su rol en el fortalecimiento o debilitamiento de las instituciones de su país.
Por último, la estrategia de evitar dotar al texto de un vocabulario excesivamente técnico, resulta un elemento distintivo valioso. Esto permite comprender el funcionamiento de la política a individuos que no han estudiado la disciplina o desempeñado un cargo en ella.
Referencias bibliográficas
· Brinks, D; Murillo, V; Levitsky, S. (2021); “La ley y la trampa en América latina. Por qué optar por el debilitamiento institucional puede ser una estrategia política”, Buenos Aires, Siglo XXI.
· Levitsky, S; Ziblatt, D. (2018); “¿Cómo mueren las democracias? Buenos Aires, Ariel.
· Malamud, A. (2019); “¿Se está muriendo la democracia?”, Nueva Sociedad Nº 282, 2019.
· Pinto, J. (2002); “El concepto de presidente plebiscitario del Reich de Weber y Schmitt”. En Jorge Dotti y Julio Pinto (comps.), “Carl Schmitt, su época y su pensamiento”, Buenos Aires, EUDEBA.
· Rodríguez Rial, G; “La presencia de tradiciones y temas políticos clásicos en las nuevas derechas latinoamericanas: el republicanismo bélico del PRO”; Estudios Sociales del Estado, Vol. 5, N° 9.
· Traverso, E. (2019); “Posfascismo. Fascismo como concepto transhistórico”, Revista Viento Sur. Disponible en https://vientosur.info/posfascismo-fascismo-como-concepto-transhistorico/
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