Incentivos y limitaciones en las agendas paradiplomáticas: el caso de Ciudad Autónoma de Buenos Aire

Por Celeste Curone Claus, miembro del observatorio de Política Internacional, y José Martín Sánchez Vicente, colaborador del observatorio de Política Internacional.


Introducción


En las relaciones internacionales encontramos grandes corrientes teóricas que centran su mirada en los Estados Nacionales como los principales actores del escenario mundial. Sin embargo, es cada vez más notorio como gobiernos no centrales (GNC) incorporan en sus agendas asuntos de política exterior promovidos desde lo local. La actual crisis sanitaria es un claro ejemplo de cómo los contrastes dentro de un mismo país pueden ser respondidos con políticas eficientes adaptadas a la situación de cada ciudad, recibiendo el aporte de información de casos con características similares de otras partes del mundo.

Este artículo busca explorar la relación existente entre la forma de gobierno unitaria o federal de los estados, y la tendencia de sus subunidades estatales a encarar políticas paradiplomáticas. Intentaremos hacer un primer acercamiento tomando los casos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y de la ciudad de Lima.


El artículo iniciará con un desarrollo conceptual, a fin de establecer el marco base para el estudio de casos. Seguidamente se presentará el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, detallando su desarrollo histórico, la evolución de su paradiplomacia, su estructura burocrática actual y los tipos de convenios existentes. Posteriormente, se presentará el caso de Lima, analizando su marco legal, así como la creación de la subgerencia de cooperación técnica internacional, en la cual se identificarán sus acciones paradiplomáticas. Finalmente, se establecerá una comparación de ambos casos, buscando una posible conexión entre el grado de actividad paradiplomática y la forma de gobierno en cada caso.

Marco conceptual


Desde los años 70’, con el surgimiento de teorías de relaciones internacionales alternativas a las tradicionales, contemplando la emergencia de nuevos actores diferentes a los Estados Nacionales, algunos estudios comenzaron a centrarse en los vínculos con el extranjero de estas nuevas unidades. El autor Alexander Kuznetsovi nos recuerda que Robert Keohane y Joseph Nye a principios de los 70’, comenzaron a argumentar sobre la posibilidad de ver relaciones internacionales entre agentes no estatales, como por ejemplo organizaciones no gubernamentales (ONG).


Kuznetsov también aclara que la “paradiplomacia refiere generalmente en la literatura académica a la involucración de las unidades constituyentes (regiones) de Estados Nacionales en los asuntos internacionales […]” (Kuznetsov, Alexander, 2014, p.2).

Si bien “paradiplomacia” es un concepto amplio que carece de una definición única y aceptada por consenso general, el común denominador es el vínculo internacional establecido entre un agente subestatal o gobierno no central, y uno o varios actores en el exterior.


Las ciudades pueden estar sumamente involucradas en las actividades paradiplomáticas, y podemos comprenderlas como una unidad de análisis en sí mismas. Si bien las diferencias entre ciudades son inmensas, ciertos parámetros son posibles de generalizar: todas ellas poseen un gobierno local, una jurisdicción territorial definida, una cierta densidad poblacional, una identidad propia y se encuentran encuadradas en un marco legal nacional que define su relación con el gobierno nacional.

Según Freddy y Pacheco, las ciudades, en tanto unidad de análisis, pueden abordarse desde múltiples ciencias y disciplinas. Cuando nos centramos en los vínculos con el extranjero tendidos por la propia ciudad, podemos abordarlas desde la perspectiva de las relaciones internacionales.


En ese sentido, se establece que la paradiplomacia es la calificación general que reciben las acciones hacia el exterior por parte de los GNC, incluyendo una gran gama de actividades como hermanamientos, convenios de cooperación, acuerdos interinstitucionales, y participación en organismos multilaterales. Se diferencia de la diplomacia, puesto que esta es ejercida por los Gobiernos Centrales.


¿Qué motiva a las ciudades a seguir este camino? ¿Cómo se articula la formación de una agenda paradiplomática? Responder estos interrogantes conlleva una investigación más a fondo. El presente trabajo buscará explorar la relación entre la forma de gobierno (unitario o federal), y las limitaciones o incentivos que suponen para las agendas paradiplomáticas de sus GNC. Veremos cómo este punto se refleja al analizar los casos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y de la ciudad de Lima.

Entendemos por Estado federal a un “Estado en el que las distintas competencias constitucionales son distribuidas entre un Gobierno central y los estados particulares que lo conforman”ii (Real Academia Española, definición 1). Por otro lado, entendemos al unitarismo como el caso contrario al definido. Cuando los distritos que componen a un Estado Nacional no poseen autonomía, y el poder está fuertemente centralizado, estamos ante un caso unitarista.


Si bien nos centraremos en la relación entre este factor institucional y los grados de las agendas paradiplomáticas, otros aspectos funcionan como incentivos para las perspectivas internacionales de cada urbe: mejorar su imagen y reputación, generar fortalecimiento institucional, o aprovechar problemáticas y características comunes para afrontarlas de manera sinérgica.

Pese a que mencionaremos dos ciudades, la discusión de quiénes pueden entablar relaciones paradiplomáticas apunta a la existencia de distintos actores. La literatura distingue términos como unidades subnacionales, entidades federativas, gobiernos no centrales, y actores locales. En el presente artículo categorizamos a las ciudades bajo los términos de Gobiernos No Centrales (GNC) o unidades subnacionales. Ambos conceptos permiten homologar las especificidades de cada país en su organización territorial, permitiéndonos superar distinciones como municipio, intendencia, comuna o alcaldía, entre tantos otros.


Estudio de caso: la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Historia


La República Argentina se rige bajo un gobierno federal. Las veintitrés provincias más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, capital del país, conforman una federación contando con márgenes de autonomía local. Sin embargo, esta última estructura terminó de consolidarse hace menos de tres décadas.

La historia argentina del siglo XIX se vio enmarcada por los conflictos entre unitarios y federales. Desde su independencia en 1816, y durante los posteriores 50 años, los caudillos provinciales se manifestaron múltiples veces contra los intentos de Buenos Aires en imponer un sistema unitario. Facundo Quiroga en la Rioja o Pedro Ferré en Corrientes, son dos ejemplos de líderes con influencia en sus provincias.

Por su carácter de centro administrativo, y por la recaudación y control de la aduana del puerto, Buenos Aires se negaba a descentralizar su poder. La primera Constitución Argentina en 1853, fue firmada por trece de las catorce provincias existentes en aquel entonces. La excepción fue Buenos Aires, quien no se sumó hasta 1860.

El texto constitucional se encontraba fuertemente influenciado por las constituciones de los Estados Unidos de América y Chile. Este hecho se le atribuye a Juan Bautista Alberdi, quien, en 1852, publicó sus “Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina”. En adición, se tomó como base el texto constitucional argentino de Rivadavia de 1826, excluyendo los puntos unitarios.


Entre 1853 y 1994, se adhirieron otros territorios provinciales. La reforma de 1994 trajo una gran novedad a la federación: la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires. Con esta modificación, la ahora Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), pasa a ser el distrito número 24 en adquirir autonomía dentro de la República Argentina.


Burocracia


CABA muestra un alto grado de institucionalización de las relaciones internacionales locales. Tanto los lineamientos generales como los detalles específicos de cada caso particular son accesibles y abiertos a la ciudadanía a través del sitio web oficial de la Secretaría General y de Relaciones Internacionales.

El gobierno de la CABA cuenta con una extensa y nutrida agenda en materia de cooperaciones y proyectos internacionales. Dependiendo directamente de la Jefatura de Gobierno (máxima autoridad de CABA), la agenda internacional se encuentra a cargo de la Secretaría General y Relaciones Internacionales. De esta Secretaría se desprenden dos Subsecretarías. Por un lado, la correspondiente a Gestión Estratégica y Calidad Institucional, y por el otro, la Subsecretaría de Relaciones Internacionales e Institucionales. A su vez, de esta última subsecretaría se desprenden tres Direcciones Generales (D.G.): D.G. de Protocolo y Ceremonial; D.G. de Culto; D.G. de Relaciones Internacionales y Cooperación (Anexo 1).

El 3 de diciembre del 2015, la Ley de Ministerios número 5460, sancionada por la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, definió la organización de los ministros en el gobierno local. En el artículo 10 de la ley se especifican las diferentes Secretarías y Subsecretarías dependientes de forma directa de la Jefatura de Gobierno de la ciudad. A su vez, el artículo 11 afirma que “el titular de la Secretaria General y Relaciones Internacionales tendrá rango y jerarquía de Ministro” (Ley 5460, 2015, Art. 11).

La dependencia directa de la máxima autoridad del gobierno local, sumado a la fuerte jerarquización administrativa, denotan un lugar de preponderante para la agenda paradiplomática en la administración local.


El sitio oficial de la D.G. de Relaciones Internacionales y Cooperación, clasifica en cuatro formatos los elementos que componen su agenda paradiplomática:


A) Relaciones bilaterales

Con el Hermanamiento entre CABA y la ciudad española de Sevilla en 1974, encontramos uno de los primeros ejemplos de vinculación bilateral. A partir de allí, se entablaron más de 150 hermanamientos, cooperaciones y acuerdos entre la CABA y otras ciudades, especialmente en las cinco áreas geográficas estratégicas para el gobierno local argentino: América Latina y Caribe; América del Norte-Europa; Asia/Pacífico; y Medio Oriente/África.

En el 2004 se organizó un Convenio de Cooperación y Hermanamiento entre la Comuna de Ferrara, Italia y la Ciudad de Buenos Aires. En el documento firmado por el entonces Jefe de Gobierno Anibal Ibarra, se detallan no sólo las acciones que se llevarían a cabo (muy abocadas a la formación profesional y asesoría técnica) sino también las áreas temáticas a abordar: cultura, economía, juventud, política internacional y turismo.


B) Relaciones multilaterales

Según información oficial, la estrategia de la Ciudad de Buenos Aires para las relaciones internacionales multilaterales se basa en el tendido de redes de fortalecimiento. Estas redes son de diversa naturaleza: regionales, globales y temáticos. En los dos primeros subtipos, la segmentación y organización se basa en el alcance geográfico de las ciudades implicadas. “Mercociudades” es un claro ejemplo de red multilateral regional, que, desde 1995, integró a a 353 ciudades de 10 países sudamericanos.

En el caso de las redes temáticas, predomina el campo particular que nuclea cuestiones comunes entre ciudades diferentes. En cuanto la participación de CABA en redes multilaterales de áreas temáticas, tomando las 13 publicadas en el sitio oficial de la Ciudad de Buenos Aires, vemos que los tópicos más frecuentes son: violencia social, medio ambiente, cultura, salud, urbanización, paz y educación.


C) Cooperación internacional

Esta modalidad es el complemento a los acuerdos bilaterales o multilaterales, ya que busca consolidar proyectos y herramientas que fortalezcan los vínculos recíprocos con contrapartes ya existentes. En este sentido, se vislumbran cuatro ejes fundamentales para el armado de estos proyectos: convivencia y seguridad, ciudad a escala humana, integración social y creatividad. Estas perspectivas se abordan desde las cuestiones financieras, técnicas y académicas que componen el armado de cualquier proyecto.


D) Reconocimientos internacionales

El posicionamiento de la Ciudad de Buenos Aires en distintos rankings, y la distinción mediante premios por cuestiones puntuales, significan un importante reconocimiento del gobierno local en un abanico de áreas específicas.

En 2018, la Ciudad de Buenos Aires se posicionó primera en el ranking de “QS best student cities” en Latinoamérica, y 25 a nivel mundial. Este reconocimiento fomenta el acercamiento educativo internacional y destaca las cualidades de CABA en su oferta para la calidad de vida de los estudiantes.


Estudio de caso: la Municipalidad Metropolitana de Lima


El estudio de caso de la Municipalidad Metropolitana de Lima (Lima), se rige bajo la estructura organizacional de un gobierno unitario como es el Perú; en ese sentido, el ámbito de acción de los GNC es limitada y regulada por el Gobierno Central. Asimismo, al ser la capital del país, reúne bajo su competencia territorial al 29,7% de toda la población, siendo una gran urbe que debe enfocar sus acciones más allá del nivel interno y planificar su gestión hacia lo internacional.

La creciente internacionalización de la ciudad de Lima ha progresado lentamente bajo las restricciones legales, propias de un país con un proceso de descentralización estancado, y con una maraña legal que requiere ser destejida y ordenada para evitar la duplicidad de funciones. En este caso particular, se vuelve vital analizar el marco legal que rige la acción paradiplomática de Lima.


Marco Legal


El artículo 198 de la Constitución Política del Perú dice a la letra: “La Capital de la República no integra ninguna región. Tiene régimen especial en las leyes de descentralización y en la Ley Orgánica de Municipalidades. La Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce sus competencias dentro del ámbito de la provincia de Lima.” (1993, pp. 64-65)

Esto indica que la ciudad no está bajo la regulación del Gobierno Regional de Lima. El artículo 194 dice: “Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley.” (Congreso Constituyente Democrático, 1993, p. 63). Agregando el siguiente artículo 195 que dice: “Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo.” (Congreso Constituyente Democrático, 1993, p. 63).

De esta forma, la Constitución Política del Perú de 1993, enmarca el accionar de los GNC; sin embargo, se tienen leyes específicas que condicionan su accionar, como la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. El rol predominante del Ministerio de Relaciones exteriores establece en su Ley N°29357:

“Artículo 16.- Coordinación con otros niveles de gobierno: El Ministerio de Relaciones Exteriores coordina con los otros niveles de gobierno subnacionales conforme lo dispuesto por la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades, para la implementación de las políticas nacionales y sectoriales, y la respectiva evaluación de su cumplimiento, en particular de la política nacional de fronteras e integración fronteriza, en concordancia con la política exterior”. (Salcedo Espejo, 2019, p.10)


Así mismo, cada GNC, posee un Reglamento de Organización y Funciones (ROF) que se actualiza a discreción de cada uno de ellos, en la cual ordenan sus facultades en la gestión. El actual ROF del 2019 de Lima, dice en su artículo 40:

“La Subgerencia de Cooperación Técnica Internacional es la unidad orgánica responsable de conducir y gestionar los procesos de cooperación técnica de índole nacional e internacional de la Municipalidad Metropolitana de Lima. Está a cargo de un Subgerente, quien depende de la Gerencia de Planificación”. (2019, p. 28)


Dentro del artículo 41 se destacan las siguientes facultades:


  1. Conducir y gestionar los procesos de cooperación técnica de índole nacional e internacional de la Municipalidad Metropolitana de Lima. Para ello dirigirá, ejecutará, supervisará, controlará y evaluará las acciones relacionadas a cooperación técnica de índole nacional e internacional de la Municipalidad Metropolitana de Lima.

  2. Proponer políticas institucionales de cooperación técnica y relaciones internacionales, las que se orientarán en el marco de las líneas estratégicas e institucionales a favor de la Municipalidad Metropolitana de Lima.

  3. Asesorar a la Alta Dirección y demás órganos de la Municipalidad Metropolitana de Lima, en asuntos relacionados con cooperación técnica y relaciones interinstitucionales, sean estas de índole nacional e internacional de la Municipalidad Metropolitana de Lima. (2019, p. 28)

Si bien no son todas las 16 que se especifican en su desarrollo, es también de carácter abierto, puesto que queda a criterio del gerente de Planificación, la inclusión de más facultades.


En suma, estos son los principales criterios que se deben manejar para situarse en la realidad de acción de la actividad paradiplomática en Lima, por lo que se procederá a desarrollar la actividad de la subgerencia de cooperación técnica internacional.

Sub Gerencia de Cooperación Técnica Internacional


Bajo el asesoramiento técnico de esta subgerencia, se crea la Comisión Metropolitana de Cooperación y Relaciones Internacionales en el año 2015. Este es “el órgano encargado de evaluar las políticas y planes institucionales de cooperación Técnica Internacional para impulsar el desarrollo local, proponer iniciativas legislativas y de cooperación.” (Villanueva Haro, 2019 p.638)


Asimismo, se destaca la elaboración de las siguientes directivas que fomentan la necesidad de una gestión pública con visión internacional:

  1. La Directiva N°001-2016-MML-GP “Normas y Procedimientos para la gestión de Convenios de Cooperación en la Municipalidad Metropolitana de Lima”.

  2. La Directiva N°004-2018-MML-GP “Normas y Procedimientos para aceptar donaciones a favor de la Municipalidad Metropolitana de Lima”.

  3. La Directiva N°003-2017-MML-GP “Normas y Procedimientos para Postular a Becas y Capacitación Internacional a favor de los funcionarios y servidores civiles de la Municipalidad Metropolitana de Lima”. (Villanueva Haro, 2019. pp 638-639)

Siendo aplicable a cada GNC del Perú, cuentan con herramientas como los convenios o acuerdos interinstitucionales y los hermanamientos, por poner algunos ejemplos. Se destaca que desde el 2015 el número de convenios con diversas instituciones ha sido mayor a 100. Reforzar la institucionalización de estas actividades promueve una mejor gestión de recursos para el estado.


Desarrollo paradiplomático


En este apartado se describirán dos aspectos paradiplomáticos: los hermanamientos y las redes de ciudades. Se tendrá como base un estudio recopilatorio con data del 2019.

Se entiende a los hermanamientos no solo como un acto protocolar, sino como la celebración de un convenio de cooperación en aspectos como turismo, educación, o economía. Estas herramientas se alinean con la política exterior nacional. Por otro lado, entendemos a las redes de ciudades como espacios de intercambio en gestión pública, proporcionando experiencias en múltiples temas de común interés entre unidades subnacionales de diferentes países.


La iniciativa paradiplomática de Lima, estableciéndose tanto en redes de ciudades como en convenios de cooperación y hermandad en todo el globo, incrementa las responsabilidades de Lima y la consolida como un eje de poder importante para el Perú.

La participación que Lima está desarrollando en el marco de la pandemia, proporcionando políticas públicas para la red Cities for Global Health, es también significante. Creada para compartir experiencias de ciudades en la lucha contra la pandemia, esta red cataloga los aportes en: (a) Prevención / Preparación, (b) Contención / Continuidad, (c) Mitigación / Transformación y (d) Recuperación. En ese sentido, los datos que se manejan al 30 de septiembre del 2020 muestran unas 75 iniciativas proporcionadas por Lima sobre un total de 653, representando el 11,49% del mismo.


En suma, el carácter propio de la investigación permite dar estos primeros alcances del desarrollo paradiplomático de Lima, no siendo exclusivos, y por lo tanto, siendo necesaria la investigación a fondo de aspectos más específicos de su labor, y como esta se proyecta al exterior.

Contraste de casos


Tras describir brevemente los casos de las ciudades de Buenos Aires y Lima, haremos un contraste entre ambas, recordando siempre los diferentes márgenes de libertad de acción paradiplomática con los que cuenta cada una.


La historia de CABA se haya enmarcada en una historia argentina que refleja la ambición hegemónica de Buenos Aires, y una federación emergente que equilibra los propósitos del distrito capital. La autonomía adquirida desde la reforma de 1994 fortaleció su actividad paradiplomática preexistente. la misma se ha cristalizado en distintos temas y formatos como las relaciones bilaterales, multilaterales, cooperación y reconocimientos internacionales.


CABA cuenta con un alto nivel de institucionalización de la agenda paradiplomática, siendo muy relevante para la política pública al depender directamente de una secretaría con rango ministerial bajo la Jefatura de Gobierno.

En el caso de Lima, se advierte de una contraposición entre facultades realizadas por distintas instituciones públicas, que impide la mejora en la gestión pública. La regulación ambigua en cuanto a su ámbito de acción genera inestabilidad en la toma de decisiones. Por ello, el desarrollo paradiplomático no termina de institucionalizarse, encontrándose bajo una Subgerencia de Cooperación Técnica Internacional, dejando al tema en un segundo plano y relegado a la poca libertad otorgada por un sistema unitario aún muy concentrado en la Nación.


En estos casos, [...] prefieren inhibirse o limitarse a actuaciones estándares, como por ejemplo las visitas protocolares o los hermanamientos, [...]. Por consiguiente, la inseguridad jurídica contribuye a frenar, desincentivar o hacer más rutinaria la acción exterior de los gobiernos locales en general […]. (Malé, Cors Oroval, & Monsagini, 2013, p. 67). Pese a las limitaciones, el accionar de Lima prueba cómo se podría prescindir de un cambio en el marco constitucional, bastando con una buena regulación interna y con el desarrollo consciente en los ciudadanos de una imagen de Lima en tanto ciudad global. Además, resulta necesario superar la barrera política, la cual impide la continuidad de las buenas políticas públicas y provoca un reinicio de gestión en cada periodo de elecciones.


En suma, ambas situaciones dejan espacios de acción para la actividad paradiplomática, siendo un factor clave las estipulaciones para su realización. Se puede observar una mayor actividad paradiplomática en la CABA, bajo un régimen federal que permite un margen de acción autónomo. En contraste, en Lima el enfoque internacional no ha sido relevante en la discusión de gobierno, especialmente al verse con pocas libertades de desarrollarse como actor local con inserción internacional en el régimen unitario; su marco legal presenta deficiencias que frenan el avance de su acción hacia el exterior.


Los formatos unitarios o federales plasmados en las constituciones de diferentes países suponen un fuerte condicionante para los márgenes de libertad con los que cuentan las subunidades estatales. Las federaciones otorgan autonomía a los distritos que la componen, en mayor o menor grado. Los unitarismos centralizan la toma de decisión en el Estado Nacional, acotando enormemente las posibilidades de las autoridades locales. No obstante, como hemos visto en el caso de Lima, la paradiplomacia y el unitarismo no resultan completamente contradictorios. Si las instituciones de la ciudad en cuestión postulan la intención de internacionalización, especialmente contando con el acompañamiento de Nación, pueden darse pasos firmes en materia paradiplomática.


Por otro lado, el federalismo no implica directamente una activa agenda de relaciones internacionales. Otros factores como el presupuesto, la tematización de asuntos, y los vínculos con el gobierno central pueden afectar el grado de predisposición paradiplomática de un gobierno local. CABA nos muestra como un distrito, incluso antes de adquirir su autonomía, pudo comenzar a andar la senda de la internacionalización. Sin embargo, es notorio el aumento en materia paradiplomática luego de la autonomía adquirida en 1994.

En simples palabras, este primer aproximamiento exploratorio nos muestra dos casos: en uno el unitarismo pareciera limitar la paradiplomacia, mientras en otro, el federalismo funciona como incentivo. Pese a ello, los mayores o menores grados de relaciones internacionales en unidades subnacionales, pueden variar en cada caso, independientemente de su régimen. No creemos que haya una relación directamente proporcional entre autonomía de distritos y agenda paradiplomática, pero sí consideramos que el federalismo tiene que incentivar esta actividad de las GNC.


Conclusiones


La paradiplomacia abre una puerta de oportunidades para que las entidades subnacionales puedan desarrollarse jerarquizando sus propios temas, independientemente de las prioridades a nivel nacional. Los gobiernos locales perciben demandas de grupos de intereses locales. Esto funciona como estímulo al plano internacional, el cual puede brindar respuestas en diversos temas.


La actividad paradiplomática cuenta con fuerte incentivos en gobiernos federales, puesto que sus gobiernos subnacionales cuentan con una autonomía que bajo gobiernos unitarios no encontrarían. En los casos vistos, CABA, distrito autónomo, cuenta con un importante desarrollo paradiplomático, mientras que Lima, capital de un país unitario, transita este camino de forma más lenta. Si las legislaciones se modifican conforme al concepto de gobiernos no centrales con proyección internacional, las perspectivas para estas subunidades en gobiernos unitario, cambiaría rotundamente. Podrían darse incentivos quizás menos fuertes que la autonomía en sí misma, pero que fomentasen la paradiplomacia de todas formas.

Referencias bibliográficas




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Centro de Estudios de Política Internacional - UBA